我国的行政法律制度
该是要求行政机关制定的规范，必须与法律保持一致，不得
抵触。据此，行政处罚法也规定，在法律已设定行政处罚的情况
下，行政法规可以再作具体化的规定，但必须在法律规定的违法
行为、处罚种类和处罚幅度的范围以内。对规章作了更为严格的
限制性规定。总之，下一位阶的规范要与上一位阶的规范保持一
致。这是依法行政最重要的原则之一。法律保留原则，也就是立
法法中所规定的“国家专属立法权”。即有些事项的立法权只属
于法律。立法法草案对此作了明确的列举，其中，最为重要的应
该是关于公民基本权利，包括人身权，财产权，言论、集会、结
社、出版、游行、示威等政治权利，宗教信仰、受教育权等权利
的保障。如果要对公民的上述基本权利作出限制或不利的设定，
只能由法律进行，即该项立法权只能属于法律。但在一定条件下
，法律可以将其中某些本应由其设定的权力授权给行政法规或地
方性法规、规章等行使。如1984年9月全国人大常委会通过的《关
于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》
，又如行政处罚法规定，在法律没有设定行政处罚的情况下，将
除人身自由处罚以外的处罚设定权授权于行政法规，这属于相对
保留的情况。授予多少，其他法律规范就可以设定多少。没有授
予的，就不能设定。例如不能将处罚、收费的设定权授予其他规
范性文件。还有一些立法设定权，如限制人身自由、行政强制执
行权等则只能由法律设定，不能授权其他国家机关。这属于绝对
保留的情况。这是依法行政又一最基本的原则。?
其次，关于行政立法的程序。行政立法程序是使行政立法充
分体现民意的重要保障，为此，必须完善行政立法程序，其中的
关键在于设置听证程序。一切与公民权利、利益有关的立法，都
必须听取利害关系人的意见和专家的论证意见。立法要听取和尊
重人民群众的意见，这是社会主义民主最重要的表现形式之一。
?
再次，关于行政立法的监督。广义的监督包括法律解释、纠
正行政立法与法律不一致，以及解决行政立法特别是规章之间的
冲突等问题。目前，行政立法与上位阶法律规范不一致，以及规
章之间的冲突，都比较严重。立法解释跟不上实际需要，这就需
要有监督和解决冲突的原则和机构。宪法对立法监督机构是有规
定的，但实践中难于启动。比如，全国人大常委会的监督就难于
启动。这里有两个问题需要认真研究：一是是否需要设立专门的
解释法律和解决冲突的机构，二是如何启动监督的程序问题。?
2、行政执法行为，又称具体行政行为，涉及的范围更广，法
律制度也更多。但从公民的角度说，无非就是权利性和义务性两
大类。权利性行政行为，包括赋予公民为某种行为的权利，如许
可；或为某种行为的资格，如律师资格；也可能是在公民违法的
情况下依法剥夺其某种权利，如吊销执照。义务性行政行为主要
是依法使公民承担某项义务，如纳税；或依法免除某种义务，如
免税。据此，下面介绍几种在市场经济条件下最常适用的法律制
度。?
（1）行政许可制度。?
行政许可是行政机关根据公民、法人和其他组织的申请，以
书面证照和其他方式允许其从事某种行为，确认某种权利，授予
某种资格和能力的行为。?
许可是一项极为重要的法律制度，是国家为维护经济秩序和
社会秩序，保护资源和生态环境，促进经济发展，保障公民权利
等而设立的具有多方面功能的制度，为世界各国所普遍重视和广
泛运用。?
许可的本意是禁止的解除。对一般人都限制或禁止，但对符
合条件者解除限制或禁止。如对一般人都禁止驾驶汽车，但对取
得驾驶执照者却允许开车，就是一种许可。驾驶汽车需经许可，
其原因在于，驾驶汽车可以大大提高行动效率，因而给汽车驾驶
者带来利益；但驾车有潜在的危险性。许可的目的就是控制其危
险性。?
许可因其控制程度的不同而有特别许可，如佩枪许可；一般
许可，如采矿许可；以及符合公开、法定条件即可登记的许可等
，还有各种专业资格的设立和取得制度等等。近年来还建立了一
大批与许可相联系的各种年检等检查制度，我国已在广泛的领域
里建立了许多许可制度。几乎所有的法律、法规、规章都无不规
定各种批准和审批制度。很多许可制度在实践中发挥了重要的作
用，但由于我国没有一部统一的行政许可法，因而各个领域许可
制度的建立显得无序，甚至出现某些混乱。一些并不需要许可的
事项，纷纷被规定必须经某些行政机关“批准”。其中特别值得
注意的是许可与收费的联系，一项许可、批准、年检，就要收费
若干，成为某些行政机关创收的手段之一。也许这正是出现乱设
许可的关键原因。另一个重要问题是许可的设定与程序。一方面
，许可没有设定
、部门内的各机构都纷纷自设许可制度，百姓办事有盖不完的章
，走不完的程序，以致背离了效率与便民的原则，并且潜伏着许
多引发腐败的危机。另一方面，诸如许可的听证制度、不得单方
面接触的制度、时限制度、效力制度、许可标准和条件的公布制
度等等，都尚未建立，因此，制定统一的行政许可法，健全和完
善我国的许可制度，是十分必要的。制定行政许可法已经列入九
届全国人大常委会立法规划，希望这一至关重要的法律能早日出
台。?
（2）行政处罚制度。?
行政处罚是行政机关对违反行政管理秩序的公民、法人和其
他组织依法予以制裁的制度。它在国家行政管理中占有很重要的
地位，属于国家三大法律责任，即行政、刑事、民事法律责任中
的行政法律责任。全国人大已于1996年通过了行政处罚法，它所
建立的主要原则和制度是：?
第一，行政处罚法确立了几项具有普遍意义的重要行政法原
则。1.处罚法定原则。行政机关实施行政处罚，必须有明确的法
律依据。法无明文规定不得处罚，它与刑法规定的罪刑法定原则
一起，为建设社会主义法治国家作出了基础性的贡献。公民只有
在实施为法律所明文禁止，并规定要给予惩罚的违法行为的情况
下，才有可能受到惩罚。2.处罚适当原则。行政处罚应与公民违
法的事实、情节和社会危害相适应，不能过重过轻。这也就是在
处罚领域里的公正原则，这一原则在行政机关作出不利于公民的
决定时，应该普遍适用。3.听取意见原则。行政处罚法规定，在
作出处罚决定前，必须听取对方的陈述和申辩，否则，行政处罚
无效。其后，在行政处罚的程序中又规定了听证程序，即当作出
严重的处罚决定时，当事人可以要求听证的制度。所有这些都说
明我国正在逐步完善一项重要的法律原则：在行政机关作出影响
公民权利的决定时，必须充分听取对方的意见，不能不听。这是
我国社会主义民主的固有含义。听证制度把这一民主原则法律化
、制度化了。?
第二，行政处罚的设定。设定或称创设，是指对何种行为可
以给予处罚，以及给予何种处罚的法律确认。行政处罚法第一次
将处罚的设定权与规定权分开。规定是指已有上位阶法律规范规
定了行政处罚的情况下，下位阶规范就只能在上位阶规范所规定
的行为、种类、幅度以内作具体化规定。行政处罚是对公民、法
人和其他组织的人身权、财产权依法给予损害的制裁措施，而人
身权、财产权又是公民诸多基本权利中最为重要的权利，因此，
行政处罚的设定权只能属于法律。但由于实际情况的需要，不可
能由法律包揽一切行政处罚的设定，这就需通过法律将部分设定
权授予其他国家机关。根据行政处罚法的规定，授予行政法规的
设定权比较大，除人身自由处罚外，行政法规可以设定其他各种
的处罚；授予地方性法规的设定权要小一些，除人身自由处罚外
，吊销企业营业执照的处罚也不得设定；授予规章的设定权就更
小，只有警告和罚款两项。其他规范性文件一律不得设定行政处
罚。这是法律保留原则在行政处罚法中的具体体现，对其他涉及
公民基本权利的立法有普遍借鉴意义。?
第三，行政处罚的程序。行政处罚法关于处罚程序的规定，
是我国法律首次对具体行政行为的行政程序作出最为完善的规定
。行政处罚程序分为两大部分，即作出处罚决定的程序和执行程
序两大部分。?
1）行政处罚的决定程序又分为简易程序和一般程序。简易程
序即当场处罚程序；一般程序即需要调查取证的程序和听证程序
。行政处罚法对行政机关作出处罚决定的程序作了比较全面的规
定。这一规定对于规范行政处罚权的行使和保护公民合法权益都
起了很好的作用。其中关于听证程序的规定，是我国法律第一次
建立的制度。此后，听证制度又为价格法所吸收。立法法草案中
关于立法程序的规定，也引进了听证制度，相信今后会有更多的
法律规定听证制度。应该说明的是，行政处罚法所规定的听证，
属于正式听证，即审讯式听证，在形式上近似于法院的开庭审理
，但听证是在行政系统内进行的，程序也较庭 《我国的行政法律制度(第2页)》
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抵触。据此，行政处罚法也规定，在法律已设定行政处罚的情况
下，行政法规可以再作具体化的规定，但必须在法律规定的违法
行为、处罚种类和处罚幅度的范围以内。对规章作了更为严格的
限制性规定。总之，下一位阶的规范要与上一位阶的规范保持一
致。这是依法行政最重要的原则之一。法律保留原则，也就是立
法法中所规定的“国家专属立法权”。即有些事项的立法权只属
于法律。立法法草案对此作了明确的列举，其中，最为重要的应
该是关于公民基本权利，包括人身权，财产权，言论、集会、结
社、出版、游行、示威等政治权利，宗教信仰、受教育权等权利
的保障。如果要对公民的上述基本权利作出限制或不利的设定，
只能由法律进行，即该项立法权只能属于法律。但在一定条件下
，法律可以将其中某些本应由其设定的权力授权给行政法规或地
方性法规、规章等行使。如1984年9月全国人大常委会通过的《关
于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》
，又如行政处罚法规定，在法律没有设定行政处罚的情况下，将
除人身自由处罚以外的处罚设定权授权于行政法规，这属于相对
保留的情况。授予多少，其他法律规范就可以设定多少。没有授
予的，就不能设定。例如不能将处罚、收费的设定权授予其他规
范性文件。还有一些立法设定权，如限制人身自由、行政强制执
行权等则只能由法律设定，不能授权其他国家机关。这属于绝对
保留的情况。这是依法行政又一最基本的原则。?
其次，关于行政立法的程序。行政立法程序是使行政立法充
分体现民意的重要保障，为此，必须完善行政立法程序，其中的
关键在于设置听证程序。一切与公民权利、利益有关的立法，都
必须听取利害关系人的意见和专家的论证意见。立法要听取和尊
重人民群众的意见，这是社会主义民主最重要的表现形式之一。
?
再次，关于行政立法的监督。广义的监督包括法律解释、纠
正行政立法与法律不一致，以及解决行政立法特别是规章之间的
冲突等问题。目前，行政立法与上位阶法律规范不一致，以及规
章之间的冲突，都比较严重。立法解释跟不上实际需要，这就需
要有监督和解决冲突的原则和机构。宪法对立法监督机构是有规
定的，但实践中难于启动。比如，全国人大常委会的监督就难于
启动。这里有两个问题需要认真研究：一是是否需要设立专门的
解释法律和解决冲突的机构，二是如何启动监督的程序问题。?
2、行政执法行为，又称具体行政行为，涉及的范围更广，法
律制度也更多。但从公民的角度说，无非就是权利性和义务性两
大类。权利性行政行为，包括赋予公民为某种行为的权利，如许
可；或为某种行为的资格，如律师资格；也可能是在公民违法的
情况下依法剥夺其某种权利，如吊销执照。义务性行政行为主要
是依法使公民承担某项义务，如纳税；或依法免除某种义务，如
免税。据此，下面介绍几种在市场经济条件下最常适用的法律制
度。?
（1）行政许可制度。?
行政许可是行政机关根据公民、法人和其他组织的申请，以
书面证照和其他方式允许其从事某种行为，确认某种权利，授予
某种资格和能力的行为。?
许可是一项极为重要的法律制度，是国家为维护经济秩序和
社会秩序，保护资源和生态环境，促进经济发展，保障公民权利
等而设立的具有多方面功能的制度，为世界各国所普遍重视和广
泛运用。?
许可的本意是禁止的解除。对一般人都限制或禁止，但对符
合条件者解除限制或禁止。如对一般人都禁止驾驶汽车，但对取
得驾驶执照者却允许开车，就是一种许可。驾驶汽车需经许可，
其原因在于，驾驶汽车可以大大提高行动效率，因而给汽车驾驶
者带来利益；但驾车有潜在的危险性。许可的目的就是控制其危
险性。?
许可因其控制程度的不同而有特别许可，如佩枪许可；一般
许可，如采矿许可；以及符合公开、法定条件即可登记的许可等
，还有各种专业资格的设立和取得制度等等。近年来还建立了一
大批与许可相联系的各种年检等检查制度，我国已在广泛的领域
里建立了许多许可制度。几乎所有的法律、法规、规章都无不规
定各种批准和审批制度。很多许可制度在实践中发挥了重要的作
用，但由于我国没有一部统一的行政许可法，因而各个领域许可
制度的建立显得无序，甚至出现某些混乱。一些并不需要许可的
事项，纷纷被规定必须经某些行政机关“批准”。其中特别值得
注意的是许可与收费的联系，一项许可、批准、年检，就要收费
若干，成为某些行政机关创收的手段之一。也许这正是出现乱设
许可的关键原因。另一个重要问题是许可的设定与程序。一方面
，许可没有设定
权的限制，一些无设定权的政府或政府的各部门
、部门内的各机构都纷纷自设许可制度，百姓办事有盖不完的章
，走不完的程序，以致背离了效率与便民的原则，并且潜伏着许
多引发腐败的危机。另一方面，诸如许可的听证制度、不得单方
面接触的制度、时限制度、效力制度、许可标准和条件的公布制
度等等，都尚未建立，因此，制定统一的行政许可法，健全和完
善我国的许可制度，是十分必要的。制定行政许可法已经列入九
届全国人大常委会立法规划，希望这一至关重要的法律能早日出
台。?
（2）行政处罚制度。?
行政处罚是行政机关对违反行政管理秩序的公民、法人和其
他组织依法予以制裁的制度。它在国家行政管理中占有很重要的
地位，属于国家三大法律责任，即行政、刑事、民事法律责任中
的行政法律责任。全国人大已于1996年通过了行政处罚法，它所
建立的主要原则和制度是：?
第一，行政处罚法确立了几项具有普遍意义的重要行政法原
则。1.处罚法定原则。行政机关实施行政处罚，必须有明确的法
律依据。法无明文规定不得处罚，它与刑法规定的罪刑法定原则
一起，为建设社会主义法治国家作出了基础性的贡献。公民只有
在实施为法律所明文禁止，并规定要给予惩罚的违法行为的情况
下，才有可能受到惩罚。2.处罚适当原则。行政处罚应与公民违
法的事实、情节和社会危害相适应，不能过重过轻。这也就是在
处罚领域里的公正原则，这一原则在行政机关作出不利于公民的
决定时，应该普遍适用。3.听取意见原则。行政处罚法规定，在
作出处罚决定前，必须听取对方的陈述和申辩，否则，行政处罚
无效。其后，在行政处罚的程序中又规定了听证程序，即当作出
严重的处罚决定时，当事人可以要求听证的制度。所有这些都说
明我国正在逐步完善一项重要的法律原则：在行政机关作出影响
公民权利的决定时，必须充分听取对方的意见，不能不听。这是
我国社会主义民主的固有含义。听证制度把这一民主原则法律化
、制度化了。?
第二，行政处罚的设定。设定或称创设，是指对何种行为可
以给予处罚，以及给予何种处罚的法律确认。行政处罚法第一次
将处罚的设定权与规定权分开。规定是指已有上位阶法律规范规
定了行政处罚的情况下，下位阶规范就只能在上位阶规范所规定
的行为、种类、幅度以内作具体化规定。行政处罚是对公民、法
人和其他组织的人身权、财产权依法给予损害的制裁措施，而人
身权、财产权又是公民诸多基本权利中最为重要的权利，因此，
行政处罚的设定权只能属于法律。但由于实际情况的需要，不可
能由法律包揽一切行政处罚的设定，这就需通过法律将部分设定
权授予其他国家机关。根据行政处罚法的规定，授予行政法规的
设定权比较大，除人身自由处罚外，行政法规可以设定其他各种
的处罚；授予地方性法规的设定权要小一些，除人身自由处罚外
，吊销企业营业执照的处罚也不得设定；授予规章的设定权就更
小，只有警告和罚款两项。其他规范性文件一律不得设定行政处
罚。这是法律保留原则在行政处罚法中的具体体现，对其他涉及
公民基本权利的立法有普遍借鉴意义。?
第三，行政处罚的程序。行政处罚法关于处罚程序的规定，
是我国法律首次对具体行政行为的行政程序作出最为完善的规定
。行政处罚程序分为两大部分，即作出处罚决定的程序和执行程
序两大部分。?
1）行政处罚的决定程序又分为简易程序和一般程序。简易程
序即当场处罚程序；一般程序即需要调查取证的程序和听证程序
。行政处罚法对行政机关作出处罚决定的程序作了比较全面的规
定。这一规定对于规范行政处罚权的行使和保护公民合法权益都
起了很好的作用。其中关于听证程序的规定，是我国法律第一次
建立的制度。此后，听证制度又为价格法所吸收。立法法草案中
关于立法程序的规定，也引进了听证制度，相信今后会有更多的
法律规定听证制度。应该说明的是，行政处罚法所规定的听证，
属于正式听证，即审讯式听证，在形式上近似于法院的开庭审理
，但听证是在行政系统内进行的，程序也较庭 《我国的行政法律制度(第2页)》
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