我国的行政法律制度

审简单。在实践中
用得更多的是非正式听证，虽也有听证官主持和听取意见，但程
序较正式听证更为简便。?
　　2）行政处罚的执行程序有两点特别引人注意，一是建立了行
政处罚的裁执分离制度，即作为处罚裁决的机关和收缴罚款的机
关分离；二是建立行政处罚的收支两条线制度，即罚没所得必须
全部上缴财政，与处罚单位的财政要完全脱钩。行政处罚法还对
不执行裁执分离制度和收支两条线的机关和个人，规定了严厉的
法律责任。国家权力的行使不能以赢利为目的。这是世界各国政
府都严格遵守的一条原则，否则，必将增加人民负担和导致行政
机关的腐败。?行政处罚法建立的这两项制度，也应该是其他行
政行为法律中必须确立的制度。?
　　（3）行政收费制度。?广义上说，行政收费是行政征收的一
部分。行政征收是指行政机关根据法律法规的规定，以强制方式
无偿取得相对人财产所有权的行为。行政征收包括税收和行政收
费两部分。由于税收已是一项比较严格的法律制度，而乱收费问
题尚未解决，因而人们把更多的注意力放在收费制度方面。行政
征收具有强制性、无偿性的特点。由于征收涉及公民的财产权，
因而还应具有先定性和固定性，即应按法律规定预先确定的标准
收取。行政收费与税收的区别在于，税收是一般征收，用于国家
的一般支出；收费则是由于特别支出的需要，因而要特别征收。
例如，证照的收费。证照是发给某些人的，就不能用税收来支付
制作证照的成本，而要由取得证照者支付成本费。排污企业的排
污行为将造成国家的特别支出，因而有必要用收取排污费这种特
别征收来增加排污企业的负担。我国的行政收费广泛存在于各个
领域，名目繁多。有些是依法、必要的收费，有些则属于乱收费
。解决乱收费的关键在于把收费纳入法制轨道。第一，收费涉及
公民的财产权，因此，应该和税收一样，其设定权属于法律，经
法律授权，法规、规章才能取得设定权。和行政处罚遵循的原则
一样，规章以下的规范性文件一律不得设定收费；第二，必须按
特别支出由特别收入予以满足的原则，划清收费与税收的界线，
清查我国的收费项目，应该费改税的，加快改变进程；第三，收
费必须由法定的有收费权的行政机关收取；第四，收费必须遵循
严格的法定程序。公民、法人或其他组织对收费决定不服的，有
权获得司法救济，要畅通申请复议和提起诉讼的渠道。党和政府
正在花大力气整顿收费工作，根本的途径还是要依靠法治。?
　　（4）行政强制制度。?行政强制包括三项制度：一是行政强
制执行。在公民、法人或其他组织不履行行政机关

依法作出的行
政决定中所科设的义务时，有关国家机关可以强制其履行义务。
如拆迁房屋、拍卖财产等；二是行政强制措施，这是行政机关针
对公民、法人或其他组织的人身或财产依法采取的预防或制止危
害行为或危害后果发生的强制行为，如扣留、查封、扣押、冻结
等；三是即时强制，这是指行政机关在遇有重大灾情或事故，以
及其他严重影响国家、社会、集体或公民利益的紧急情况下，依
照法定职权直接采取的强制措施，如对传染病患者的强制隔离等
。这三项制度在性质、内容上有区别，但都采取强制手段，故可
统称为行政强制。行政强制是行政机关为了维护良好的经济和社
会秩序，保证行政决定的执行，纠正违法行为，保护公民合法权
益和公共利益所必需的手段。但这些手段直接涉及公民的人身权
、财产权和其他基本权利，因此，对这些权力的行使必须谨慎，
加强控制，且严格遵循法定程序，防止滥用。?
　　我国在行政实践中已形成一些制度，如：（1）在行政强制执
行方面，根据已有的法律规定，可以概括为这样的原则，即申请
人民法院强制执行为一般，行政机关自行强制执行为例外。例外
是在法律授权的前提下，法律规定哪一行政机关在哪一方面具有
行政强制执行权，该行政机关才有强制执行权，否则，都要申请
人民法院强制执行。这一制度与国外很不相同。在英美法系国家
，强制执行权是司法权的一部分，行政机关要强制执行，只能通
过诉讼；在德奥等大陆法系国家，则认为强制执行权是行政权的
一部分，但须有法律的授权。我国似介乎两者之间，既考虑行政
效率，又注意保护公民权益。行政强制执行的设定权归于法律。
（2）在行政强制措施方面，行政机关要取得行政强制措施权，一
般也要有法律、法规的授权。实践中这方面的问题似乎更多。其
中劳动教养制度最引人关注。按法律条文表述，劳动教养属强制
教育措施。其实从性质上说，属于行政处罚。但行政处罚的处罚
种类中没有列入劳动教养，因而目前仍按强制措施对待。由于劳
动教养在实践中存在诸多问题，因而迫切需要全国人大常委会对
这一涉及人身权的重大问题作出决定。这些制度共同存在的缺陷
是法律几乎很少对这些权力的行使规定具体严格的程序，而程序
正是正确运用这些手段的基本保障。制定行政强制措施法已经列
入九届全国人大常委会立法规划，正在研究起草。?
　　（5）行政裁决、裁判制度。?
　　这是指行政机关充当解决纠纷和争议的中间人，对行政争议
和民事纠纷作出裁决和裁判的制度。也有人将此称为行政司法制
度，以示与一般具体行政行为的区别（关于行政机关解决行政争
议的行政复议制度将放在行政监督部分介绍）。?
　　解决民事纠纷，本应是法院的职责，但现代社会的发展，使
解决纠纷的技术性、专业性增强，且纠纷的数量也大为增加，行
政机关拥有各类专家，且人数众多，而法院的人数毕竟有限，因
而需要行政机关先行裁决，不服的再进入司法程序。同时，行政
裁决虽采用准司法程序，但毕竟带有很强的行政色彩，程序相对
简略，且不收费，因而受到人们欢迎。由行政机关裁决与行政活
动有关的民事纠纷，已成为世界性的发展趋势，英国有二千多个
行政裁判所，美国的行政法官制度也类似于这种制度。?
　　根据我国的法律规定，我国也设置了行政裁决与裁判制度。
主要有：?
　　1）对自然资源的确权裁决，如对土地、矿藏、水流、森林、
山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权、使用权的
裁决；?
　　2）民事赔偿的裁决，如治安管理处罚条例中关于民事赔偿的
裁决；?
　　3）根据专利法、商标法的规定，由行政机关组织的专利复审
委员会和商标评审委员会对专利和商标纠纷案件，包括行政争议
和民事确权纠纷的裁判等等，都属于行政裁决、裁判制度。?设
立这些制度是完全必要的，但共同的缺点是缺乏对裁决、裁判程
序的规定。?
　　（6）行政程序制度。?世界很多国家都制定了行政程序法。
将行政程序法典化，也许是20世纪行政法领域中最重大的事件之
一。行政程序是行政机关作出行政行为的程序，是规范行政机关
为达到行政目的而必须经历的步骤、采用的方式，以及实现这些
步骤和方式的时间和顺序的法律规范的总称。实际上，程序就是
操作规程。没有程序保障，实体权利义务是无法实现的。当然，
没有实体规定，程序就是空洞的、无意义的。实践中常反映有些
法律难以操作，主要原因之一，就是缺乏具体的程序规定。行政
程序是行政机关正确作出行政决定和实施行政决定，提高行政效
率，保护公民权益的最基本的保障。行政程序法大致包括三个方
面，一是行政立法的程序，二是行政机关作出具体行政行为的程
序，三是对行政行为进行司法审查的程序。我们已经有了行政诉
讼法，司法审查的程序已经解决；行政立法的程序将由立法法解
决。因而我国的行政程序法将以规范行政机关作出具体行政行为
的程序为主。1989年行政诉讼法颁布后，全国人大常委会法工委
曾组织一些专家研究行政程序立法问题。当时鉴于对行政程序的
理论研究和实践情况的了解还不够深入。人们对行政程序的重要
性的认识也不足，制定统一的行政程序法尚有一定困难。因此，
决定先就市场经济条件下行政机关普遍常用的几种手段，诸如行
政处罚、行政许可、行政强制和行政收费等单独立法，待条件成
熟时，再制定统一的行政程序法。据此，先制定了行政处罚法，
使行政机关在作出对公民、法人或其他组织的人身权、财产权不
利影响的决定时，有了明确的程序规范。正在研究起草的行政许
可法，将就行政机关作出对公民、法人或其他组织有利、授益决
定时的程序作出规范。?
　　处罚程序和许可程序是两种很不相同的重要程序。虽然如此
，它们毕竟只是范围广泛的行政程序中的两个方面。近几年来，
行政程序问题开始引起人们的注意，因而在一些单行法中也规定
了一些有关的程序，但比较简略，且不统一。因此，从长远看，
仍然需要制定一部全面的行政程序法，使所有的行政行为都有最
基本的程序可以遵循；也避免了单行法律中不断重复规定某些必
经程序。制定行政程序法的时机正在日益成熟，希望能把行政程
序立法列入下一个五年立法规划。?
　　（三）关于行政监

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