我国的行政法律制度
1999年１２月２７日
全国人大常委会法制讲座第十二讲
全国人大内务司法委员会委员、国家行政学院教授 应松年
党的十五大提出的依法治国的基本方略，已由第九届全国人
大第二次会议写入宪法：“中华人民共和国实行依法治国，建立
社会主义法治国家。”依法行政是依法治国最重要的组成部分，
“在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性意义。”
宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家
权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家
行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。宪法又规
定，行政机关是权力机关的执行机关。权力机关的意志主要是通
过制定法律表达出来的，因此，从根本上说，行政机关是执法机
关。依法行政，是对行政机关提出的要求，要求行政机关行使行
政权力，必须有法律授权，权力来源于人民，来源于法律，并依
据法律。严格依照法律规定办事，法律是行政机关据以活动的根
据，也是人们对这种活动进行评判和监督的标准。改革开放以来
，我国加强了行政法制建设，从总体上看，是按照依法治国、依
法行政的要求展开的。依法行政，首先要为行政执法提供完善的
行政法律制度，授权明确，制度民主、公正，便于操作，符合市
场经济要求。其次是要政府依据法律的授权和规定，严格执法。
行政机关行使行政权力，执行法律，主要有两种方式，一是制定
规范，又称抽象行政行为，即国务院根据宪法、法律，制定行政
法规，国务院部委根据法律、行政法规，制定规章，地方政府还
要根据法律、行政法规和地方性法规，制定规章。二是依法作出
具体行政行为。这两者都要按照党的十五大的要求：“一切政府
机关必须依法行政，切实保障公民权利。”?
规定行政法律制度的，统称为行政法。从性质上说，行政法
是关于行政权的法，是关于行政权的授予、行政权的行使和运作
以及对行政权的授予、运作和行使进行监督的法律规范的总和。
这里所说的法律规范的总和，是指行政法是由众多法律规范组成
的。这与民法、刑法一般都有法典不同。因此，行政法就有一个
调整范围的问题。行政法大致由三部分组成：?
第一部分，关于行政权的授予和组织行政机关的法律。大致
由行政组织法、行政编制法和公务员法等法律组成。?
第二部分，关于行政权的行使和运作的法律。这部分法律数
量最多，内容最为庞杂,称为行政行为法。?
行政权的运作大致有两种情况，一种情况是按行政管理事项
划分的行政权具体运作的法律。行政机关管理的事项有多少种类
，这部分法律就可分为多少种类。其中有些部门还可自成体系，
诸如公安、环保、税务等等。这种法律为数众多，范围极广，一
般称为部门行政法。另一种情况是与各级政府和各个部门都有关
的法律和规则，各级政府和各个部门都必须遵循。如行政立法的
规则；关于行政执法的法律，包括行政处罚、行政许可、行政强
制、行政征收、行政程序等法律。这里介绍的主要是和各级政府
各个部门都有关的全国统一的一些行政法律制度。?
第三部分，对行政机关的组织、行政权的行使和运作进行监
督的法律，统称为行政监督法。如行政监察法、审计法、行政复
议法、行政诉讼法、行政赔偿法等。?
以上三个部分，就是行政法的范围。?
二
下面根据依法治国、依法行政的基本精神，分别介绍上述三
个方面的法律制度。?
关于行政组织法
行政组织法是规范行政机关的职能、组织、编制的法律。按
照宪法，我国行政机关是权力机关的执行机关。因此，行政机关
行使的行政权力是权力机关通过法律授予的。行政机关自己不能
给自己授予权力，必须由法律授予。正因此，行政机关必须遵循
职权法定原则。行政机关不能行使法律没有授予的权限。这部分
内容在行政组织法中以性质、地位、职权、职能等形式表现出来
。?
权力的载体是行政组织。行政组织法还要对行政机关的机构
设置和相互关系；行政机关的层次与幅度、编制与职数、活动方
式；行政机关的成立、变更和撤销的程序等作出规定。这些都由
行政组织法加以规范，以避免主观随意性。这就是党的十五大报
告所提出的行政机构的组织、职能和编制必须法定化的要求，是
依法行政的重要的不可缺少的组成部分。?
我国目前已经有两部重要的行政组织法，即国务院组织法和
地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中的地方政府
部分。这两部法律对规范国务院和地方政府的职权和组织，起了
重要作用。但多年来的实践也证明，长期以来，我国行政机关职
权不清、相互交叉冲突的情况比较突出，有些部门甚至行使了一
些自己不能或不该行使的权力；政府职能转变不能适应市场经济
的需要；机构臃肿，人浮于事，编制不断扩充、膨胀的问题始终
难以解决，等等。说明已有的行政组织法没有完全起到应有的规
范和控制作用，以至不得不多次求助于发动大规模的机构改革来
解决。此次机构改革以后，成果是否能巩固并继续得到发展，是
公众关心的焦点问题之一。要解决这个问题，唯一的办法是党的
十五大指出的方向，即把机构的组织、职能、编制法定化。为此
，加速制定、修改和完善行政组织法应该是当前立法的重要课题
之一，这也是世界各国的实践所证明了的。首先是要完善已有的
行政组织法，其中国务院组织法需要修改和充实，尤其是组织、
编制部分；地方政府组织法线条过粗，缺乏可操作性，可以考虑
仿照建国初期的办法，分为省、自治区、直辖市、市、县、乡以
及派出机关等各级组织法。目前在实践中问题最多的是各部门的
组织简则。50年代中期曾制定过十几个部、委、局的组织简则，
此后即付阙如。80年代后用三定方案代替组织法，作为过渡，也
是一种办法，但不能代替组织简则，要通过制定各部门组织简则
的办法来解决职权交叉冲突和机构设置的随意性等问题。?
根据我国在编制方面长期存在的问题，是否可以考虑单独制
定行政机关编制法，主要规范两项内容：?
一 是行政机关人员的总定员。以改革后的编制为基础，每年
由总理向全国人大报告总编制数后由全国人大决定发布，原则是
总数逐年减少或持平，不能增加，由全国人大控制总数。至于行
政机关内部，由行政机关自行调节，可以全国定总数，也可分中
央与地方，或地方再分省定数，但总数不能超过上一年。与此同
时，属于国立的事业单位，也同样要控制总数。事业单位仍然会
有发展，但所需编制要在总定员中调节，在若干年内不能增编。
否则，只控制公务员总数就会失去意义。?
二是对编制的管理，主要规定行政机关在内部调整人数时，
通过程序控制编制，并规定随意扩大编制的法律责任。?从广义
上说，公务员也属于行政组织的范畴。各国对公务员的管理都是
通过法律进行的。1993年国务院已制定了国家公务员暂行条例。
我国公务员制度已试行数年，积累了比较丰富的经验，实践也迫
切需要进一步完善公务员制度。将国家公务员暂行条例上升为公
务员法的条件应该说已经成熟。?
（二）关于行政行为法
行政机关依法行使权力，管理公共事务，直接或间接产生法
律后果的行为，统称为行政行为。与所有行政机关都有关的共同
性的行政行为，大致可分为行政立法行为、行政执法行为两大部
分。?
1、行政立法行为是指国务院制定行政法规、国务院各部各委
员会制定部委规章，省、自治区、直辖市政府、省会市和经国务
院批准的较大市政府制定地方规章的行为。规章是否可称为法，
尚有争论。此外，有规章制定权以外的政府和部门，还要制定很
多行政规范，统称为其他规范性文件。?
从我国实际情况看，行政立法需要解决的问题有三。一是行
政法规和规章的权限，它们与法律和地方性法规权限的区别和关
系；二是行政立法的程序；三是法律规范之间的冲突及其解决，
也即对行政立法的监督。?
目前我们正在制定立法法，上述行政立法中的三个主要问题
，都是立法法中需要解决的。?
首先，关于立法权限的划分。行政立法中有两项最基本最重
要的原则，即法律优先原则和法律保留原则。法律优先原则或称
法律优位原则，是指其他国家机关制定的一切规范，都必须与全
国人大制定的法律保持一致，不得抵触。这在我国宪法和有关组
织法中有明确规定：国务院根据宪法、法律制定行政法规，国务
院各部、委根据法律、行政法规制定规章，地方政府根据法律、
行政法规和地方性法规制定规章。宪法规定的“根据”原则，至
少应 《我国的行政法律制度》
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全国人大常委会法制讲座第十二讲
全国人大内务司法委员会委员、国家行政学院教授 应松年
党的十五大提出的依法治国的基本方略，已由第九届全国人
大第二次会议写入宪法：“中华人民共和国实行依法治国，建立
社会主义法治国家。”依法行政是依法治国最重要的组成部分，
“在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性意义。”
宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家
权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家
行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。宪法又规
定，行政机关是权力机关的执行机关。权力机关的意志主要是通
过制定法律表达出来的，因此，从根本上说，行政机关是执法机
关。依法行政，是对行政机关提出的要求，要求行政机关行使行
政权力，必须有法律授权，权力来源于人民，来源于法律，并依
据法律。严格依照法律规定办事，法律是行政机关据以活动的根
据，也是人们对这种活动进行评判和监督的标准。改革开放以来
，我国加强了行政法制建设，从总体上看，是按照依法治国、依
法行政的要求展开的。依法行政，首先要为行政执法提供完善的
行政法律制度，授权明确，制度民主、公正，便于操作，符合市
场经济要求。其次是要政府依据法律的授权和规定，严格执法。
行政机关行使行政权力，执行法律，主要有两种方式，一是制定
规范，又称抽象行政行为，即国务院根据宪法、法律，制定行政
法规，国务院部委根据法律、行政法规，制定规章，地方政府还
要根据法律、行政法规和地方性法规，制定规章。二是依法作出
具体行政行为。这两者都要按照党的十五大的要求：“一切政府
机关必须依法行政，切实保障公民权利。”?
规定行政法律制度的，统称为行政法。从性质上说，行政法
是关于行政权的法，是关于行政权的授予、行政权的行使和运作
以及对行政权的授予、运作和行使进行监督的法律规范的总和。
这里所说的法律规范的总和，是指行政法是由众多法律规范组成
的。这与民法、刑法一般都有法典不同。因此，行政法就有一个
调整范围的问题。行政法大致由三部分组成：?
第一部分，关于行政权的授予和组织行政机关的法律。大致
由行政组织法、行政编制法和公务员法等法律组成。?
第二部分，关于行政权的行使和运作的法律。这部分法律数
量最多，内容最为庞杂,称为行政行为法。?
行政权的运作大致有两种情况，一种情况是按行政管理事项
划分的行政权具体运作的法律。行政机关管理的事项有多少种类
，这部分法律就可分为多少种类。其中有些部门还可自成体系，
诸如公安、环保、税务等等。这种法律为数众多，范围极广，一
般称为部门行政法。另一种情况是与各级政府和各个部门都有关
的法律和规则，各级政府和各个部门都必须遵循。如行政立法的
规则；关于行政执法的法律，包括行政处罚、行政许可、行政强
制、行政征收、行政程序等法律。这里介绍的主要是和各级政府
各个部门都有关的全国统一的一些行政法律制度。?
第三部分，对行政机关的组织、行政权的行使和运作进行监
督的法律，统称为行政监督法。如行政监察法、审计法、行政复
议法、行政诉讼法、行政赔偿法等。?
以上三个部分，就是行政法的范围。?
二
下面根据依法治国、依法行政的基本精神，分别介绍上述三
个方面的法律制度。?
关于行政组织法
行政组织法是规范行政机关的职能、组织、编制的法律。按
照宪法，我国行政机关是权力机关的执行机关。因此，行政机关
行使的行政权力是权力机关通过法律授予的。行政机关自己不能
给自己授予权力，必须由法律授予。正因此，行政机关必须遵循
职权法定原则。行政机关不能行使法律没有授予的权限。这部分
内容在行政组织法中以性质、地位、职权、职能等形式表现出来
。?
权力的载体是行政组织。行政组织法还要对行政机关的机构
设置和相互关系；行政机关的层次与幅度、编制与职数、活动方
式；行政机关的成立、变更和撤销的程序等作出规定。这些都由
行政组织法加以规范，以避免主观随意性。这就是党的十五大报
告所提出的行政机构的组织、职能和编制必须法定化的要求，是
依法行政的重要的不可缺少的组成部分。?
我国目前已经有两部重要的行政组织法，即国务院组织法和
地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中的地方政府
部分。这两部法律对规范国务院和地方政府的职权和组织，起了
重要作用。但多年来的实践也证明，长期以来，我国行政机关职
权不清、相互交叉冲突的情况比较突出，有些部门甚至行使了一
些自己不能或不该行使的权力；政府职能转变不能适应市场经济
的需要；机构臃肿，人浮于事，编制不断扩充、膨胀的问题始终
难以解决，等等。说明已有的行政组织法没有完全起到应有的规
范和控制作用，以至不得不多次求助于发动大规模的机构改革来
解决。此次机构改革以后，成果是否能巩固并继续得到发展，是
公众关心的焦点问题之一。要解决这个问题，唯一的办法是党的
十五大指出的方向，即把机构的组织、职能、编制法定化。为此
，加速制定、修改和完善行政组织法应该是当前立法的重要课题
之一，这也是世界各国的实践所证明了的。首先是要完善已有的
行政组织法，其中国务院组织法需要修改和充实，尤其是组织、
编制部分；地方政府组织法线条过粗，缺乏可操作性，可以考虑
仿照建国初期的办法，分为省、自治区、直辖市、市、县、乡以
及派出机关等各级组织法。目前在实践中问题最多的是各部门的
组织简则。50年代中期曾制定过十几个部、委、局的组织简则，
此后即付阙如。80年代后用三定方案代替组织法，作为过渡，也
是一种办法，但不能代替组织简则，要通过制定各部门组织简则
的办法来解决职权交叉冲突和机构设置的随意性等问题。?
根据我国在编制方面长期存在的问题，是否可以考虑单独制
定行政机关编制法，主要规范两项内容：?
一 是行政机关人员的总定员。以改革后的编制为基础，每年
由总理向全国人大报告总编制数后由全国人大决定发布，原则是
总数逐年减少或持平，不能增加，由全国人大控制总数。至于行
政机关内部，由行政机关自行调节，可以全国定总数，也可分中
央与地方，或地方再分省定数，但总数不能超过上一年。与此同
时，属于国立的事业单位，也同样要控制总数。事业单位仍然会
有发展，但所需编制要在总定员中调节，在若干年内不能增编。
否则，只控制公务员总数就会失去意义。?
二是对编制的管理，主要规定行政机关在内部调整人数时，
关于编制的提出、审查、论证和批准的程序。关键是论证程序。
通过程序控制编制，并规定随意扩大编制的法律责任。?从广义
上说，公务员也属于行政组织的范畴。各国对公务员的管理都是
通过法律进行的。1993年国务院已制定了国家公务员暂行条例。
我国公务员制度已试行数年，积累了比较丰富的经验，实践也迫
切需要进一步完善公务员制度。将国家公务员暂行条例上升为公
务员法的条件应该说已经成熟。?
（二）关于行政行为法
行政机关依法行使权力，管理公共事务，直接或间接产生法
律后果的行为，统称为行政行为。与所有行政机关都有关的共同
性的行政行为，大致可分为行政立法行为、行政执法行为两大部
分。?
1、行政立法行为是指国务院制定行政法规、国务院各部各委
员会制定部委规章，省、自治区、直辖市政府、省会市和经国务
院批准的较大市政府制定地方规章的行为。规章是否可称为法，
尚有争论。此外，有规章制定权以外的政府和部门，还要制定很
多行政规范，统称为其他规范性文件。?
从我国实际情况看，行政立法需要解决的问题有三。一是行
政法规和规章的权限，它们与法律和地方性法规权限的区别和关
系；二是行政立法的程序；三是法律规范之间的冲突及其解决，
也即对行政立法的监督。?
目前我们正在制定立法法，上述行政立法中的三个主要问题
，都是立法法中需要解决的。?
首先，关于立法权限的划分。行政立法中有两项最基本最重
要的原则，即法律优先原则和法律保留原则。法律优先原则或称
法律优位原则，是指其他国家机关制定的一切规范，都必须与全
国人大制定的法律保持一致，不得抵触。这在我国宪法和有关组
织法中有明确规定：国务院根据宪法、法律制定行政法规，国务
院各部、委根据法律、行政法规制定规章，地方政府根据法律、
行政法规和地方性法规制定规章。宪法规定的“根据”原则，至
少应 《我国的行政法律制度》
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