对事业单位《试行办法》与《聘用合同书》的法律适用问题思考

附：参考补充条款

何宁湘


〖导语〗
国家在2002年提出了对全国范围内的国家事业单位人事制度改革，随即在2002年7月6日国务院办公厅发布了 国办发〔2002〕35号文 《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》。据此，四川省人民政府于2002年12月16日第83次常务会议审议通过了川办发〔2002)40号《四川省事业单位人员聘用制管理试行办法》，并于2003年1月1日起施行，至此四川省事业单位人事制度改革正式开始。
3月24日四川省人事厅公布了《关于印发四川省事业单位〈聘用合同书〉等样本的通知》。2003年3月25日成都市人民政府办公厅转发省政府办公厅关于印发四川省事业单位人员聘用制管理试行办法的通知(成办发［2003］43号)， 6月13日成都市教育局《关于转发〈四川省事业单位人员聘用制管理试行办法〉的通知》(成教人［2003］22号)，学校人事制度改革也在今年暑假期间正式实施。
编者对《四川省事业单位人员聘用制管理试行办法》以及聘用合同样本进行了研究，感到：事业单位用人制度改革具体化政策的出台有它特有的特点，同时基于部门政策上与生俱来的条块权益分配、以及政策与法律不可调合的特性，必然随之带来的无法避免的缺陷、必然存在很多与法律法规冲突、操作性较差等重要方面存在不足，在目前这些问题只有通过在签订合同时用补充条款来加以弥补，编者对这些方面初作浅析如下：

〖《试行办法》与《聘用合同书》的突出特点〗
　　1、将目前在事业单位中实行的聘用制正式纳入合同制，虽然目前政策尚未明确合同的性质与不具有法律性质，必竟引入了规章、政策与有限法律并行调整的机制。
　　2、行政政策保护向受聘人员作较大倾斜。
　　3、将合同期限最短限制为3年，有望保证事业单位从业人员的稳定以及受聘人员的利益在相对期限内得到保护。
　　4、明确了受聘人员在合同解除时可能得到一定的经济补偿。
　　5、保护了在合同制下研究生、转业军人、以及国家调用人员、担任国家科研项目人员的相对稳定以及相关权益。
　　6、明确规定了受聘人员在拒聘时，事业单位的行政责任。
　　7、规定了“内部离岗待退”政策。
　　8、打破了受聘人员的身份界线与性别界线。
　　9、规定了受聘人员在享受培训后的服务年限，以及单位商业秘密保护等方面，部分和相应保护了事业单位为受聘人员支付培训费用后的权益。
　　10、《试行办法》第49条规定突破了《劳动法》及配套法规的相关规定。

〖《试行办法》与《聘用合同书》存在的问题〗
　　一、关于是否适用现行法律法规的问题：
　　1、目前刚推行的事业单位人事制度改革，是离开我国现行法律单独实施，还是与现行《劳动法》“接轨”，虽然《试行办法》第一条有“根据 《国务院办公厅转发人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》(国办发〔2002〕35号)和有关法律、法规、规章及政策，结合我省实际，制定本办法。”的描述，但因相关文件中没有载明具体法律，在合同条款中也未得以体现具体适用的法律法规。因此，只能认为《试行办法》与《聘用合同书》的依据仍为政策，而不适用法律与法规，更不适用《劳动法》以及相关配套法规。从两个文件的全部规定看，仍是行政起主导，辅之协商、调解与仲裁，而并不适用法律。
　　这样就出现了若干突出的问题：将事业单位从业人员与社会各界从业人员在适用《劳动法》方面割裂开；将事业单位中的“工人”与其他行业劳动者割裂开；《劳动法》是我国基本法律，事业单位不适用是不合法的，也是违宪的。事业单位与劳动者均无法律救济手段可用。
　　2、《试行办法》第47条、第48条、第49条载明的“经济补偿”，从条文看，实质上套用了《劳动法》及配套法规的有关规定。只是在第49条上有所突破，但无任何依据。而不知何故依据该《试行办法》制定的聘用合同书的第十一条第(二)款却出现了“一定的经济补偿”的模糊规定条款。
　　3、对于纠纷仲裁方面，合同条款采用了国办发〔2002〕35号文和川办发〔2002)40号文两文的模式，即首先协商，再向上级主管部门申请调解，再向“当地人事仲裁机构”申请仲裁。而无法律适用，即当事人无法律救济途径。对于人事仲裁，即无法律依据，也不适用相关法律，如《仲裁法》。其所谓“当地人事争议仲裁机构”更是与法无据。是否凡事业单位与受聘人员发生纠纷均属于“人事仲裁”？人事仲裁包括哪些内容？是否具有法律效力？“约束力”是否真实存在？借鉴我国目前对医疗事故鉴定的从原医疗卫生行政机关法定为民间医学会的制度立法看，人事仲裁机构设在人事行政管理机构的模式，是不能实现与保障公平、公开、公正原则的。
　　4、对于合同当事人双方权利义务方面，事业单位责任条款、向个人倾斜的条款较多，规定也较为明确；而维护事业单位合法权益方面的条款少且规定模糊，这不符合合同双方当事人权利义务的一致性。这样不利于合同严肃与顺利全面履行，更不利于部分事业单位，如学校教师队伍的相对稳定与发展。

　　二、条款中的具体操作方面的问题：
　　1、关于合同期限，目前事业单位通常采用短期合同一年一聘，层层负责的方式。而《试行办法》第21条规定为3年以下，成都市教育局以细则方式规定为最少3年，实际上由于底线太长，从实践中看，这种期限导致合同履行困难、中途履行不能的可能性较大。
　　2、关于试用期，《试行办法》第22条规定“首次参加工作的。试用期为12个月。聘用合同期包括试用期。”。这样形成一个事实，合同期为3年，试用期就占了一年，这对劳动者极为不利。在合同履行期内，如果劳动者感到此条款对已不利，大致只能利用《试行办法》第37条、《聘用合同书》第十条第(六)款“随时解除合同”，此时对合同双方的实际利益及预期效益均极为不利。
　　3、关于合同有效期内，劳动者提出解除合同如何办理没有规定；对于事业单位不同意解除未到期合同如何办理没有规定；对于个人提出提前解除合同，事业单位不同意，而个人是否向单位支付经济补偿金也未规定。
　　4、《试行办法》第七章规定了“未聘人员的管理”，第50条是规定的受聘人员拒聘的情形；第51条规定了受聘人员落聘的情形。但对于实践中出现较多、矛盾较为突出尖锐，容易引起纷争的方面，即单位不同意解聘和不同意拒聘的情形却未作规定。对于事业单位，乃至企业都存在一批掌握业务技术、经营渠道、经营信息的人员，而这部分人员往往是单位花大力气、支付相当数额财力培训的人员，一旦流失，不仅会给单位带来巨大损失，甚至可能导致单位解体。
　　5、违约金针对哪些方面，约定违约金的原则是什么，依据何在未规定，是否依据《聘用合同书》第十四条第1款，“约定为准”。如果合同双方约定高额违约金，而个人无法支付的情形如何办理也未规定。
　　6、向单位上级主管部门申请调解的原则、程序、期限、方式与内容未作规定。且这种方式属于纯行政方式，当事人地位权利不可能作到公平。
　　7、向当地人事仲裁机构申请仲裁的依据、性质、原则、组成

、规则、程序、期限、方式与内容、以及法律救济等重要方面未作规定。这种方式仍属于纯行政方式，当事人地位权利不可能作到公平。

　　三、其他方面的问题：
　　1、以行政方式推行《聘用合同书》，据成都市人事局规定，每个教职员工《聘用合同书》文本一式三份，每份人民币2元，这无疑增加了事业单位或者个人负担。
　　2、据成都市人事局规定，每份《聘用合同书》文本合同鉴证费1元，即每人3元。不知人事机构鉴证权何来，收费依据是否经听证，是否符合国家近期制止行政乱收费的政策。
　　3、鉴证的效力从何无来。由于《聘用合同书》主要依据是国家职能部门政策，而非法律，合同纠纷发生后并不能提起诉讼，那么鉴证的效力对合同当事人有何法律意义。
　　4、从政策角度讲，国办发〔2002〕35号文和《试行办法》第54条并未强制规定合同鉴证，人事行政机关自己作出这样的规定，却回避了是否实行自愿原则的重要事项。
〖为弥补《聘用合同书》不足，所拟参考补充条款(一)〗

　　一、关于合同

《对事业单位《试行办法》与《聘用合同书》的法律适用问题思考》