农村教育：现状、困难与对策
进程的战略性任务。
农村基础教育是中国教育的主要部分，其普及程度及教育水平，直接影响全国普及教育和基础教育的实现程度。2000年全国小学553622所，其中城市32145所，县镇81184所，农村440284所，分别占5.81%，14.66%，79.53%；小学在校生数130132548人，其中城市18166507人，县镇26928904人，农村85037183人，分别占13.96%，20.69%，65.35%。初中学校62704所，其中城市14473所，县镇20852所，农村41942所，分别占18.73%，26.99%，54.28%；在校生61676458人，其中城市10346351人，县镇17045443人，农村34284664人，分别占16.78%，27.64%，55.59%。如果从教育民主化的要求来看，没有农村教育的普及和提高，就不可能实现中国教育的公平原则，更谈不上教育的现代化。
农村普及教育正在全面展开，并且取得了历史性的进展。从1986年《中华人民共和国义务教育法》公布后，全国分三片地区推进普及九年义务教育，到2000年，全国有2410多个县通过了九年义务教育的验收，人口覆盖率达到85%，扣除城市人口，农
农村基础教育管理体制初步形成，并对普及教育发挥了重要的保证与推动作用。1985年《中国共产党中央关于教育体制改革的决定》，明确规定基础教育实行地方负责，分级管理的体制，调动了地方政府主要是县乡两级政府的积极性。在这种体制下，义务教育的经费投入实际上是由县乡政府和农民共同负担：教师工资由县乡政府和农民交纳的农村教育费负担；学校建设和设施由农民集资；学校公用经费向学生收取杂费。过去提倡的“人民教育人民办”，农民说实际上是“人民教育农民办”，县级以上政府的教育经费支出主要承担了城市的教育投入，而农村教育经费则主要落到了县级以下政府和农民身上。
农村已经实现的基本普及九年义务教育还只是初步的，是低水平、不平衡、不巩固的，其中还存在一些“水分”，而城乡的差距扩大正在加剧，是一个严峻的现实。据90年代中期的统计，全国只有40%左右的小学和50%左右的初中达到了原国家教委规定的实验仪器和图书配备的标准，由此推断农村中小学绝大多数没有达到国家规定的最低标准。在有些城市投入上亿、甚至数亿元建设所谓“标致性学校”或“示范性学校”的同时，乡村不少学校却在危房里上课；城市有的学校建设超标准的健身房、温水游泳池等高于当地居民生活水准的豪华设施，而不少乡村学校的学生买不起必需的书本，教师得不到必要的教学材料。当然，这些现实是现阶段城乡差距的反映，但是教育体制和政策在缓和还是加剧这种差距上是有重要作用的。我们这里讨论的重点也就是这方面的现实问题。
二、困难
财政体制的调整影响农村教育的体制基础，县乡政府财力难以承担原先分担的财政责任。20世纪80年代中期确定基础教育实行地方政府负责的体制时，财政体制改革的主要内容是实行财政包干、分灶吃饭，扩大地方政府的财力，中央政府与地方政府财政收入的比例，从80年代初的40:60，变为90年代初的22:78。地方政府财力的增强为支持农村教育的发展提供了物质基础。而90年代中期开始实行分税制的财政体制改革，改变了中央政府与地方政府的财政收入结构，1998年中央财政收入与地方政府财政收入的比例改变为52:48，地方政府尤其是县乡政府的财政收入日渐困难，而教育成本由于教师工资和教材等材料价格的上升而提高，许多地区单靠县乡财政已经难以承担义务教育的全部经费，贫困地区有的县乡全部财政收入还不够发放教师工资（例如甘肃省榆中县2000年全县财政收入7410万元，而财政支出13900万元）；在农村义务教育的管理权放到乡级政府后，由于乡财政中的大部分是教师工资，容易被挪用，这样就连续出现了大面积拖欠教师工资的现象，2000年曾达到180亿元，有的地区拖欠达半年以上，农村教育面临着经费短缺的严重困难。
农村正在全面进行的税费改革，势将给现有的农村教育投资格局以重大的冲击。农村税费改革将取消各种收费，改为只收一种农业税，这对于减轻农民负担，发展农村经济和保证农村的社会稳定，将产生深远的影响。但是在税费改革中将取消农村教育费附加和大部分教育集资，大幅度减少农村教育经费，全国农村教育费附加1996年240亿方，1997年269亿元，2000年151.97亿元，地方教育费附加25.94亿元，农村教育集资34.2亿元（1999年）。在农村地区，教育费附加是补充教师工资不足部分的经费来源，而农村教育集资则是改善校舍和办学条件的主要经费来源。由于税费改革造成的经费缺口，只靠地方财政是难以完全填补的。仅以已经全面推行税费改革的江苏省为例，根据去年的调查材料看，该省2001年财政增加20亿元转移支付，用于苏北地区税费改革造成的缺额，其中10.6亿元用于教育，其结果是保证了苏北地区教师国标工资（现有教师工资构成中，大约60%左右是国家规定的工资标准，而40%左右是地方政府规定的各种补贴）按时足额发放，教师的这部分工资不再拖欠。由于苏北地区原先地方补贴约有一半以上的教师未发，现在矛盾不太突出，但长远来看这部分工资来源没有落实；而苏中地区现在国标和地方补贴都发，这次没有省财政的转移支付，地方财政只能支付国标工资，地方补贴并未落实，教师实际收入减少，反响强烈。据省财政厅估计如要解决地方补贴省级财政还要增加20亿的转移支付。即使这样，农村学校的校舍设施和设备添置仍然没有经费来源。江苏属于经济发达地区，地方财力充裕，其困难尚且如此，其他地区可想而知。如果没有中央财政的大幅度转 《农村教育：现状、困难与对策(第2页)》
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农村基础教育是中国教育的主要部分，其普及程度及教育水平，直接影响全国普及教育和基础教育的实现程度。2000年全国小学553622所，其中城市32145所，县镇81184所，农村440284所，分别占5.81%，14.66%，79.53%；小学在校生数130132548人，其中城市18166507人，县镇26928904人，农村85037183人，分别占13.96%，20.69%，65.35%。初中学校62704所，其中城市14473所，县镇20852所，农村41942所，分别占18.73%，26.99%，54.28%；在校生61676458人，其中城市10346351人，县镇17045443人，农村34284664人，分别占16.78%，27.64%，55.59%。如果从教育民主化的要求来看，没有农村教育的普及和提高，就不可能实现中国教育的公平原则，更谈不上教育的现代化。
农村普及教育正在全面展开，并且取得了历史性的进展。从1986年《中华人民共和国义务教育法》公布后，全国分三片地区推进普及九年义务教育，到2000年，全国有2410多个县通过了九年义务教育的验收，人口覆盖率达到85%，扣除城市人口，农
村普及九年义务教育地区的覆盖人口也达到54%左右。普及教育对农村社会起了动员作用，重教兴教蔚然成风，办学条件明显改善，许多地方农村学校的校舍确实是当地最好的建筑之一，为农村教育的进一步发展奠定了较好的基础。
农村基础教育管理体制初步形成，并对普及教育发挥了重要的保证与推动作用。1985年《中国共产党中央关于教育体制改革的决定》，明确规定基础教育实行地方负责，分级管理的体制，调动了地方政府主要是县乡两级政府的积极性。在这种体制下，义务教育的经费投入实际上是由县乡政府和农民共同负担：教师工资由县乡政府和农民交纳的农村教育费负担；学校建设和设施由农民集资；学校公用经费向学生收取杂费。过去提倡的“人民教育人民办”，农民说实际上是“人民教育农民办”，县级以上政府的教育经费支出主要承担了城市的教育投入，而农村教育经费则主要落到了县级以下政府和农民身上。
农村已经实现的基本普及九年义务教育还只是初步的，是低水平、不平衡、不巩固的，其中还存在一些“水分”，而城乡的差距扩大正在加剧，是一个严峻的现实。据90年代中期的统计，全国只有40%左右的小学和50%左右的初中达到了原国家教委规定的实验仪器和图书配备的标准，由此推断农村中小学绝大多数没有达到国家规定的最低标准。在有些城市投入上亿、甚至数亿元建设所谓“标致性学校”或“示范性学校”的同时，乡村不少学校却在危房里上课；城市有的学校建设超标准的健身房、温水游泳池等高于当地居民生活水准的豪华设施，而不少乡村学校的学生买不起必需的书本，教师得不到必要的教学材料。当然，这些现实是现阶段城乡差距的反映，但是教育体制和政策在缓和还是加剧这种差距上是有重要作用的。我们这里讨论的重点也就是这方面的现实问题。
二、困难
财政体制的调整影响农村教育的体制基础，县乡政府财力难以承担原先分担的财政责任。20世纪80年代中期确定基础教育实行地方政府负责的体制时，财政体制改革的主要内容是实行财政包干、分灶吃饭，扩大地方政府的财力，中央政府与地方政府财政收入的比例，从80年代初的40:60，变为90年代初的22:78。地方政府财力的增强为支持农村教育的发展提供了物质基础。而90年代中期开始实行分税制的财政体制改革，改变了中央政府与地方政府的财政收入结构，1998年中央财政收入与地方政府财政收入的比例改变为52:48，地方政府尤其是县乡政府的财政收入日渐困难，而教育成本由于教师工资和教材等材料价格的上升而提高，许多地区单靠县乡财政已经难以承担义务教育的全部经费，贫困地区有的县乡全部财政收入还不够发放教师工资（例如甘肃省榆中县2000年全县财政收入7410万元，而财政支出13900万元）；在农村义务教育的管理权放到乡级政府后，由于乡财政中的大部分是教师工资，容易被挪用，这样就连续出现了大面积拖欠教师工资的现象，2000年曾达到180亿元，有的地区拖欠达半年以上，农村教育面临着经费短缺的严重困难。
农村正在全面进行的税费改革，势将给现有的农村教育投资格局以重大的冲击。农村税费改革将取消各种收费，改为只收一种农业税，这对于减轻农民负担，发展农村经济和保证农村的社会稳定，将产生深远的影响。但是在税费改革中将取消农村教育费附加和大部分教育集资，大幅度减少农村教育经费，全国农村教育费附加1996年240亿方，1997年269亿元，2000年151.97亿元，地方教育费附加25.94亿元，农村教育集资34.2亿元（1999年）。在农村地区，教育费附加是补充教师工资不足部分的经费来源，而农村教育集资则是改善校舍和办学条件的主要经费来源。由于税费改革造成的经费缺口，只靠地方财政是难以完全填补的。仅以已经全面推行税费改革的江苏省为例，根据去年的调查材料看，该省2001年财政增加20亿元转移支付，用于苏北地区税费改革造成的缺额，其中10.6亿元用于教育，其结果是保证了苏北地区教师国标工资（现有教师工资构成中，大约60%左右是国家规定的工资标准，而40%左右是地方政府规定的各种补贴）按时足额发放，教师的这部分工资不再拖欠。由于苏北地区原先地方补贴约有一半以上的教师未发，现在矛盾不太突出，但长远来看这部分工资来源没有落实；而苏中地区现在国标和地方补贴都发，这次没有省财政的转移支付，地方财政只能支付国标工资，地方补贴并未落实，教师实际收入减少，反响强烈。据省财政厅估计如要解决地方补贴省级财政还要增加20亿的转移支付。即使这样，农村学校的校舍设施和设备添置仍然没有经费来源。江苏属于经济发达地区，地方财力充裕，其困难尚且如此，其他地区可想而知。如果没有中央财政的大幅度转 《农村教育：现状、困难与对策(第2页)》
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