是否应该取消农村承包地的调整制度（上）
（三） 社会保障概念的澄清-秦晖老师对温铁军老师观点的一点修正
“所谓社会保障，是指社会（以政府、社区、企业或其它社会组织形式为代表）承担义务，向公民提供养老、医疗、失业等保障。对于被保障者而言，接受保障则是他的权利。尽管在许多情况下，被保障者可能也有部分义务（如在政府、企业、个人三方统筹的保障制度下，被保障者必须交纳的强制保险金），但这只能是提供保障的社会组织承担义务的补充。如果提供保障的全部务都只由别保障者自己承担，社会组织不承担义务而只对被保障者行使强制权利，这样一种状态根本就不能叫做社会保障。”36说土地是农民的社会保障，“它假定政府、社区、企业并不向农民提供什么，而是由农民耕作自己的份地来给自己提供‘保障’ ”37 .
“从理论上将，社会保障是某种社会组织（国家、社区、企业、家族、工会、教会、非盈利机构及其它组织）的事，而不是某种要素（土地、资金、技术、劳力等）的事，因而‘国家保障’与‘土地保障’并不构成一种并列的选择关系。国家（政府）财政如果无法承担保障义务，替代的选择可能是社区、企业、家族、工会、教会、非盈利机构组织等来承担这一义务，而绝不能是‘土地’来承担，正如不可能是‘资金’、‘劳力’来承担一样。如果如今仍然是不发达国家，社会发展水平与经济发展水平一样还比较低，社会保障网尚不能惠及多数农民并不是什么难理解的事。实事求是地承认这一点并不丢人，而如果自欺欺人地把事情说成是：我们没有‘国家福利’，但有‘土地福利’，却有可能使人误以为我们的农民已经具有了‘另一类型’的社会保障，从而取消了建立农村社会保障体系的任务。这无疑是有害的。”38
简单综合温、秦两位老师的观点即是：但在我国相当一部分地区，因为人地矛盾的突出，加上农村尚无社会保障，农民只能将自己的最低生存保障要求（而非社会保障）维系在土地上，这就决定了土地定期调整39.
三、 是否有取消调整的可能
在《土地承包法》一读时，作的严格限制土地调整的立法理由是：“今后出现人地矛盾，主要应当通过土地流转、开发新土地资源。发展乡镇企业和第二、第三产业等途径，用市场的办法解决，不宜再用行政手段调整承包地。”下面我们将对这些途径作逐个考察，看其是否确能代替土地调整。
（一） 土地流转40
1、 对我国农村土地流转情况的总体描述
我国农村土地流转市场已经开始迅速成长发育。农业部固定观察点调查结果显示：转出土地比例占农户承包土地的比例由1993年的1.48％提高到2.52％，农户转入土地占承包土地的比例由1.36％提高到1999年的2.27％。
农户土地需求意愿远高于供给。1999年的调查的842户样本户中，45.3％的农户有土地转入的意愿，但愿意转出耕地的农户比例却仅未12.9％，供给约为需求的1/3.
流转规模。农户土地转入转出的规模，平均只有2-3亩。尽管这可以提高农户农业经营的规模，但距离真正的规模经营相去甚远41.可以说，目前农户之间的土地流转对于农村劳动力转移的意义要远大于对于农业规模经营的意义。
从土地转让双方的关系看，亲戚朋友之间的转让和非亲戚朋友之间的转让各占一半左右。亲戚朋友之间的转让多是一种照顾或者帮忙性质。
农户土地转包的期限较短，而且不稳定。由于土地承包经营制度的安排和非农就业机会的不稳定，大多数土地转包是短期的或者是不定期的，交易双方都可以随时终止交易。从土地转让期限看，1年期限的最多，占44.1％，其次是没有确定转让期限的，占34.7％。2—5年的占13.4％，6年以上的占5.1％。而且从合同关系的终止条件看，随时可以终止合同的土地转包近60％，说明即使在明确有转让期限的转包中，转出户也有权利随时终止转包关系。
是否有无地人口对农户转入土地意愿有明显影响。调查组通过Logit模型分析，得出数据是0.1001（相关系数在10％的水平上显著）、（0.0153）。
2、 无地人口是否在土地流转中获得土地？
首先，土地流转一定程度上缓解了农村人口的地权问题。减少了无地人口家庭与其它农户土地占有的差距。调查数据表明：有无地人口家庭人均土地占有量由土地流转前的0.75亩/人增加到0.89亩/人，而其它农户人均占有土地的数量由1.05亩/人增加到1.08亩/人，两种农户人均占有土地的数量差距由土地流转前的0.30亩/人下降到0.28亩/人，相应的劳均土地占有量的差距由0.36亩/人下降到0.31亩/人，农业劳动力平均拥有土地数量的差距由0.47亩/人下降到0.38亩/人。
但是，需要注意的是，土地流转并没有完全消除无地人口户和其它农户土地资源占有量的差距。数据表明，通过土地流转所下降的土地占有量的差距均不到原差距的1/5.按上列顺序分别下降1/15、不到1/7、不到1/5.
部分无地人口的出现，一个直接后果就是人口增加的农户和人口减少的农户之间人均土地占有出现了不均衡。衡量土地流转是否减少了这种不均衡，可以利用人均占有土地之间的均等化程度来衡量。调查组利用1999年和2002年的数据分别计算农户原有承包地和实际经营土地人均、劳均以及农业劳动力平均占有等指标的标准差的加权和。结果发现（见下表）土地流转非但没有降低农户人均、劳均、以及农业劳动力平均土地占有量之间的不等化程度，反而加大了这种不均等化程度。
人均
劳均
农业劳动力平均
1998年承包地
1248
1310
1320
1998年经营土地
2097
1977
1667
2000年承包地
422
380
396
2002年经营土地
648
584
511
3、 结论
通过数据分析表明，土地流转确实可以在一定程度上解决出现无地人口的人地矛盾问题，但是决不能高估它的作用。
道理可能很简单：首先，一半的人将土地流转给了自己的亲戚，而无地人口未必是他的亲戚，何况事实是亲戚帮流转出让人的忙，帮他代种。其次，另一半的人将土地流转给了非亲戚，这时候他是按照市场行事的，无地人口未必就占有市场优势，流转出让人不会因为其是无地人口，并且有受让意愿（大家都有意愿受让，农村土地市场供求关系如前述为1：3，并不平衡），就会将土地流转给他，因为出让人并不是他生存保障的提供者。再次，由于农户土地转包的期限较短，而且不稳定，很难作为农民的生存保障。
中国政法大学·周小勇
《是否应该取消农村承包地的调整制度（上）(第3页)》
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