不是约束市场，而是约束行政――关于房地产业发展的法律思考

　　规范房地产业发展，是一个笼统性的提法，容易为法律干预该行业的正当性制造麻烦――“政府干预市场不宜论”，可能成为房地产业投机分子对正当法律干预的抗御理由；同时，“政府干预市场适宜论”，也可能成为行政投机分子扩张权力的理由。规范房地产业，如果事实上形成房地产市场的自由放任或者构成经营自由的不当约束，都不是法律干预该领域的理想结果。

　　房地产业发展事关公民生存权，涉及到每一个城市家庭，用法律控制的方法，促进该行业合理发展，是一种社会需要。不完善的房地产法制，会损害社会公众利益和政府形象。没有合适法律规范的房地产业，容易走向过度投机，不断递升博取社会超额回报的愿望。房地产业自由放任发展的局面，在开发的土地资源的有限供给的局面下，必然形成价格攀比。显而易见的是，自由放任的房地产商人，容易与土地资源供给方形成共同牟利的无形之网，并在社会中同盟化公众媒体、广告商和商业经济学人。这种共同利益，导致行政管理方面，尤其是房地产行政管理机构，实现与投机商人之间利益共同――主要是在价格的方面，形成两造之间的隐性默契，必然要为涨价欢呼和论证。这种局面不断深化，导致市场暴利不断出现，必将催生“地产大王”这类房地产紧俏社会的商业怪物。

　　作为一名法律研究者，不得不指出，有限供给土地者与商人的利益取向完全一致化，存在错误。说它错误，是因为供给土地者，忽略了自身“义务”――由于供给土地者的“义务”没有法律化，在缺乏行政义务认知的时态中，也可以说供给土地者，还没有“法定义务”。这就是说，应当为供给土地者立法，创设出法律义务，促进其履行“人人享有适当住房”的行政义务（转引自新华网引述的联合国《人居议程》）。

　　――政府须制定出“人人享有适当住房”的住房发展规划，此种规划需要听取社会意见，形成社会对“适当住房”的必要认可。这就是说，住房发展规划要成为一种城市房地产业发展的法律性指南，具有产业发展的约束性。这个规划，不是现在的城市规划，也不是经济适用房这种社会穷人的住房规划，而是对社会基本阶层的住房的普遍安排。

　　――政府须为住房发展规划，廉价提供土地，而不是通过商业拍卖促进住房发展规划用地的地价上涨。由于城市土地国有，住房发展规划具有全民利益的性质，因此，政府住房规划用地，不应当具有营利性。

　　――政府须根据住房发展规划，制定城市陈旧房屋拆迁计划。城市房屋拆迁计划，主要根据城市房屋状况，在听取社会意见的基础上制定。

　　――在保障建筑商国际市场平均赢利水平的价格基础上，择优选择政府规划房产的建筑承包商，由进驻居民自行选择物业服务商。

　　――按照政府住房发展规划每年使用的土地面积的一定比例，提供“商业房地产”使用的土地。这种土地供给地带，可以通过城市规划制定阶段确定，可考虑将较好的地皮，用以满足商业房地产开发，通过拍卖，形成土地使用的自由价格，并且对竣工房产售价不行干预。通过拍卖地皮取得的政府收益，用于城市公共事业。

　　实现“人人享有适当住房”要求，事关政府对“人居”事业的认知水平。据作者所知，弹元之地的新加坡城，在城市土地十分紧张的情况下，基本实现了“居者有其屋”。新加坡的住房政策，形成安定社会，人民在平凡职业状态下，亦可解脱居住费用负担，保持良好心情。而香港这个因英国统治者为分摊管制成本，授权政府经营土地的城市，盛产“地产大王”然而并不能提供出居民“适当住房”。香港同胞为房屋高价所类，导致人民生活高度紧张，性趣全球排名倒数付班长，丢人现眼。毫无疑问，新加坡是中国城市房地产发展的榜样，而香港的房地产经验，是华人世界的人居悲剧。

　　因此，规范房地产业，就是规范政府行为，是安排政府履行制定住房发展规划，约束政府对普通居民住房供地商业化――在城市土地国有的基本法律制度下，政府是否具有和实施明晰的城市住房发展计划，是国有土地使用权能否回位实现公民权益的考验。政府的发展住房义务的法律化，不是规范“房地产市场行为”，而是规范政府行为。从社会视角讲，房地产发展中行政法律义务的明确化，是全面推进依法行政和实现执政的以人为本。

　　鲜江临