英国环境保护命令控制与经济激励的综合运用
三、经济手段的发展历程
外部不经济性是导致市场配置资源无效性的最主要的因素。环境问题上的外部不经济性，通常是由于企业一味追求利益最大化，而把一些成本转嫁给社会造成的。因此解决外部不经济性要么采用命令控制系统强制要求企业偿付这些成本，或者采用经济激励机制。命令控制系统一直被认为是污染控制的最成功手段。但是，从美国的实践可以看出，它在成本经济、灵活性、环境效应等方面也存在着很多问题。对于这些命令控制系统不能克服的问题，英国开始采用经济激励机制来解决。
环境污染控制中的经济手段可以被定义为收费和市场形成。收费种类多样，大体上采取排污收费和环境税的形式。排污收费对污染者排放到环境中的污染物按单位收取费用。环境税则是“确保污染者对他们给社会带来的环境成本承担责任；给环境保护和容量建设提供资金支持；给予环境友善行为以激励；为减少其他一些不经济的环境税提供资金储备”。至于市场形成，它旨在建立一个有排污权的市场，例如排污交易系统。
（一）收费系统
总体上讲，排污收费的概念建立在一个假设上，那就是因为排污者必须为每单位的排污量付费，所以排污者不得不尽量减少污染物排放以减少边际减益成本，从而使自身利益最大化。环境税是为了真实反映管理和处理污染物的成本，因而污染者必须为此付费。也就是说，污染者一方面必须更多地生产可循环利用型产品以减小沉重的税务负担，另一方面生产者也必须衡量生产可循环利用产品的成本和纯收入之间的差距。由此可见，环境税在理论上是经济有效的。
在理论上，包括排污收费和环境税在内的收费系统也能促使污染者改进技术或者使自己的生产行为更加有效，同时更进一步鼓励可循环利用产品的生产，最终实现可持续废物管理和废物最低化的目标。
环境税的另一个目标是通过对某些易于遭遇高税率的公司实行税收基金补偿的方式来鼓励环境友善行为，并帮助他们提高环境技术。事实上，只有14.3%的税收被派到这种用途上。更具有讽刺意味的是，其余的税收资金大部分被用做减少雇主的国家保险投人了。因此，诸如信用方案等的环境方案，应该得到更多的关注，从而使基金更好地用于鼓励循环利用和恢复资源。
（二）市场形成
排放许可交易或许是英国环境污染控制中最常见的一种经济手段。支垫排放许可交易制度的理论就是“环境恶化源于珍
贵资源的不清晰产权”。排放交易系统旨在授予或者出售资源的使用权，并建立配套市场，从而达到对稀有资源的合理有效配置。该系统因此在这个意义上非常具有吸引力，因为它使污染者自己决定怎样有效地利用资源和怎样有效地减少污染。然而，这个优势却在道德层面上引发了争论。除了固有特性产生的缺陷，初始分配上也存在着问题。许可的初始分配可以通过溯源或者拍卖来完成。在现实中，溯源对现有企业有利，对新人者却不利。因为当一个新企业想介人一个已经存在旧企业的领域的时候，政府就不得不增加污染权的总量，给新介人者分配权利，这样就不可避免地加深了污染程度。虽然许可交易制度可以保证既定程度上的环境质量，但它在提高环境质量上却不成功。许可交易制度只考虑为污染企业减少成本，而不是考虑环境效益。OECD的一个报告也证实了这点：人们普遍认为，许可交易制度在经济有效性上的成绩远高于其环境有效性上的成绩。然而，环境上的无效率却意味着经济效率的取得。虽然一方面，排放交易制度鼓励企业采用先进技术，从而低成本地达到既定环境标准，并通过向那些边际成本高的企业出售剩余许可而获得收益；另一方面，所有企业的边际成本最终会趋子一致。
总的来说，通过对美国的环境政策制定和执行的渊源的分析不难看出，在环境污染防治过程中，片面强调命令控制系统或者夸大经济激励机制的有效性都是不可取的。以环境标准为标志的命令控制系统，在解决现有环境污染问题上具有被动性，实践中缺少灵活针对性，政策上不连贯，对于环境技术革新欠缺激励机制，从而导致环境政策的不经济与无效率。然而，命令控制系统也决非一无是处，它的确定统一的特点赋予了其执行上的通畅统一，并且在实践发展过程之中，规则制定也逐渐摆脱死板而趋向突出特定环境及情况。另一方面，被赞誉为最具经济性和最能有效解决环境问题的经济激励机制，在实践中发挥的作用却也差强人意。问题主要集中在数据的欠缺、合理税率的制定、对环境总容量的影响以及由许可交易制度引起的环境道德方面的争议等。由此可见，综合运用命令控制系统和经济激励机制也许是当前最理想的一种解决环境问题的措施。合理研究分析两种手段，扬长避短，互相补充，交叉使用，从而在控制污染，保护环境的同时克服外部不经济性的产生及存在，才能最有效、最经济地符合可持续发展原则的要求。
我国环境资源保护在传统的命令控制、行政主导的体制下，正在越来越多地引人市场机制的功能加何处理好这二者的关系，英国的理论与实践是个很好的借鉴。我们尤其有必要合理借鉴发达国家环境法制系统发展的经验教训，结合中国实际，少走弯路，在平衡经济发展和环境保护二者间的关系上达到事半功倍的效果。
注释：
①John Alder David Wilkinson.Enviromental Law ，1999，Chapter 7，p.21l.
②Andre Jordan and Anthony R.zito，“New Instruments o
《英国环境保护命令控制与经济激励的综合运用(第3页)》
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