关于社会主义初级阶段社会保障制度的若干思考

　　（三）效率与公平相结合的原则。社会保障的不同项目体现公平与效率的程度不同。社会救济、优抚安置和部分社会福利事业支出主要由国家财政负担，凡符合条件者可以无偿使用，体现公平原则，社会保险的主要项目，坚持“效率优先、兼顾公平”的原则，实行个人、单位。国家三方负担，职工享受的保障水平，既要能保障职工的基本生活，体现社会公平，又要与个人缴费多少挂钩，以激励职工的劳动积极性，提高效率；商业保险则遵循效率原则。

　　（四）制度、政策统一的原则。社会保障作为一个国家基本的经济社会制度，在制度模式和基本政策上一定要统一。如果政出多门，各行其是，不但不利于社会保障事业的健康发展，而且会给政府造成极大的麻烦，影响社会的稳定。

　　（五）政事分开的原则。政府行政管理和保险基金营运管理应分开，执行和监督机构应分设。社会保险管理机构主要是行使行政管理职能，管规划、管政策、管制度、管标准、管监督，不直接管理基金的收缴和营运。社会保障基金的营运由社会保险基金管理机构依法经办，受政府和社会监督。

　　（六）城乡有别原则。现阶段我国城乡之间在生产力水平、就业结构、收入水平和消费方式等方面差别很大，因而在保障形式、标准等方面，城乡之间要有所区别。广大农村在近期内尚不具备实行社会保险的条件，但在一些群众温饱有余。基层组织健全的地区，可采取农民自愿和政府组织引导相结合的办法，积极稳妥地发展农村养老保险和合作医疗等项社会保障制度。

　　三、社会保障制度改革必须坚持“低水平、广覆盖、多层次”的基本方针

　　党的十四届三中全会（决定）根据社会主义初级阶段的基本国情，在总结改革实践的基础上，确定了我国社会保障制度改革的目标，是要建立适应社会主义市场经济体制要求的、适用于城镇各类企业职工和个体劳动者、资金来源多渠道、保障方式多层次、社会责任与个人责任相结合、权利与义务相对应、管理和服务社会化的社会保障体系，并且提出，我国社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。特别是在社会保险方面，我们要逐步建立社会基本保险、补充保险和商业保险、个人储蓄性保险分工明确、职能互补的完整的体系。

　　从我国社会主义初级阶段的生产力水平、各方面的承受能力、特别是企业经营状况的实际出发，要实现我国社会保障制度改革的目标，必须坚持“低水平、广覆盖、多层次”的基本方针。就是根据提供最基本的社会保障水平这个目标确定一个较低的、绝大多数单位和个人都能承受的缴费标准，尽可能把各类人员都“囊括”进来，在此基础上，实现社会保险、补充保险（商业保险）、社会救助和个人责任相结合的多层次的社会保障体系。具体地说：

　　一是基本保障水平不能高，只能保证“基本”。应把一些“超基本”的部分剔除去；把真正该保未保的保起来。标准定高了，效益好的企业不愿参加，困难企业参加不了，社会保障的措施就落实不了。

　　二是社会保障水平不能攀比，只能从本地实际出发。由于历史和现实的原因，我国各地区的经济发展水平很不平衡，且非短期内可以改变，这是我国社会保障制度改革中必须尊重的客观事实。经济发展水平决定保障水平，这一点必须十分明确。本地区有什么样的经济发展水平，就只能提供什么样的保障水平。俗话说“穷人不能办富人的事”，攀比只能自食苦果。

　　三是社会保障基金的筹资水平不能根据需要，只能根据可能。就是说，只能根据当地财政和企业的实际支付能力来确定社会保障基金的筹资水平。只有这样，才能被大多数企业接受，才能迈开步子，以后随着经济的发展、企业效益好转，还可以逐步提高筹资水平和保障水平。

　　四是就全国而言，社会保障的水平只能就低，不能就高。全国情况复杂，地区差别很大，就社会保障的某一具体项目定一个统一的标准，只能是就低不就高。否则标准定高了，经济落后地区落实不了，影响整个社会保障制度改革的进程。至于经济实力较强，有条件的地方可以采取其他办法（比如举办企业补充保险、购买商业保险等）提高社会保障水平。作为全国的标准，只能是取低限。

　　五是社会统筹必须具有较大的范围，不能过窄。“低水平、广覆盖、多层次”是一个相辅相成的有机整体。广覆盖的目的是为了更好地互济，互济功能的发挥取决于社会统筹的层次，而社会统筹的层次又取决于现实的经济发展水平和各方面的承受能力。作为社会保障重要项目的社会保险有一个“大数法则”，即参加保险的人数越多（覆盖面越大），互济功能就越大，抗御风险的能力就越强。所以，我国社会保障制度改革的目标是要覆盖城镇全体劳动者。社会保险是政府在承诺范围内承担最后责任的基本保险，必然是一种法定保险。作为法定保险应该是面向社会全体成员的，所有在统筹范围内的社会成员和单位都要无一例外地参加社会保险。

　　六是社会保障必须实行多层次，不能“单打一”。我国正处在社会主义初级阶段，基本保障的标准不可能高，只能保基本。但是为了体现效率优先的原则，为了满足不同企业、不同行业、不同人群多层次的社会保障需求，为了调动家庭及社会各界的力量

，必须通过大力发展补充保险和商业保险、积极开展社会救助、鼓励进行个人储蓄性积累保障等多种形式，建立多层次的社会保障体系。如果不发展补充保险等多种保障形式、建立多层次的社会保障体系，基本保障也难以巩固和发展。

　　四、必须把社会保障制度改革的目标模式与现实步骤有机地结合起来

　　实现社会保障制度改革的目标，建立健全多层次的社会保障体系，是一个渐进的、长期的过程。这就要求我们必须正确处理改革目标与现实步骤之间的关系。只有坚持改革目标，改革才有正确的方向；只有把握现实步骤，才能把社会保障制度建设与解决现实经济社会生活中的突出矛盾有机地结合起来，才能服务于改革、发展、稳定的大局，才能为实现改革目标奠定基础、提供条件。

　　因此，在推进社会保障制度改革中，大的原则应该统一，具体办法应该鼓励各地去探索创新，也就是在坚持国家统一的改革目标和原则的前提下允许各地从自己的实际出发，采取现实步骤和有效途径，逐步向改革目标模式过渡。

　　为了正确处理改革目标与现实步骤的关系，我们应当注意以下几个问题：

　　1.在改革的方式上，应该是统筹谋划、分步实施、循序渐进、滚动发展。社会保障体系的建立和完善，必须与整个经济、社会的发展相协调，并有其自身的发展规律，是一个逐步成长、发展完善的复杂过程，不可能一滚而就、毕其功于一役，也不可能一步到位。进行社会保障的制度创新，既是建立社会主义市场经济体制的迫切需要和重要组成部分，同时又需要深化经济体制改革、为迅速发展中的社会保障事业创造适宜的制度条件。经济体制改革是一个渐进的过程，与此相适应，调整利益关系的社会保障制度改革也不可能一蹴而就，同样是一个渐进的过程。我国经济体制改革的方式是有计划、有步骤地 对原有的经济体制进行改革，在实践中的显著特色就是计划经济与市场经济的运行机制在一段时间里并存，此消彼长，逐步并轨，最终实现建立市场经济模式的目标。在这种条件下，原有的计划经济体制下的一些社会矛盾仍然需要采用原有的社会保障方式去解决，而市场经济条件下的新的社会问题又需要采用新的社会保障方式去解决，传统社会保障制度与新型社会保障制度在某些方面还会并存一个时期。随着新制度的成长、完善，将逐步取代旧的保障制度。这种渐进式的改革，实践证明社会震荡小，易被人们接受，推进比较平稳、扎实、有效。

　　2．在改革的着力点上，要注意制度创新和机制转换，社会保障制度改革不能简单理解为筹集点钱解决一部分人在某一方面的困难问题，也不能片面地看成是一种办福利、办好事，而要适应社会主义初级阶段和社会主义市场经济的客观需要，在社会保障方面进行制度创新和机制转换。所谓制度创新和机制转换，最要紧的是要实现五个“转变”、建立五个机制。

　　五个“转变”是：（1）由“全部包揽”向“三方（国家、单位、个人）负担”转变；（2）由“企业自保”向“社会互济”转变；（3）由“平均主义”、“大锅饭”向“效率优先、兼顾公平”转变；（4）由“福利包揽”向“基本保障”转变；（5）由“现收现付”向“部分积累”转变。五个机制是：（1）合理的筹资机制；（2）稳定的保障机制；（3）必要的制约机制；（4）有效的运行机制；（5）有力的监督机制。

　　3.在改革的具体项目上，既要实事求是、区别对待，又要协调一致、整体发展。社会保障包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障等项目，各项目的保障对象不同。保障内容有别、保障待遇也存在着差异，因此，必须从社会保障各具体项目的实际出发，在发展的数量、工作的进度、保障的水平、统筹的层次等方面区别对待。如有的保障项目必须有全国统一的方案，有的就只能是在各地多种办法试验、比较、鉴别中逐步规范和统一，而不可强行推广一个模式，搞“一刀切”。与此同时，也要注意各项目的协调一致，在发展中不能顾此失彼、厚此薄彼、否则，很可能会因某些保障项目的漏缺造成一些社会问题日益突出，而使社会矛盾激化，或者会因各项目之间的不协调而影响整个社会保障体系的健康、有序和高效运行。

　　4.在改革的重点上，要按照党的十五大提出的要求，切实搞好养老、医疗、失业保险和社会救济（最低生活保洋制度）。

　　（1）抓紧做好基本养老保险新老制度的统一并轨工作

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