利益集团与立法之互动

2、与一批新的利益群体出现相对应的是整个社会的分配不公问题越来越突出。原来在计划经济体制下享有一定权力或者在经济改革过程中能够利用或依靠权力的人群在权力市场化的过程中迅速积累起大量社会财富，这批人在新的体制下或者继续处于政治体制的中心，或者彻底走向市场，但他们在此前所积累的社会财富、打下的社会基础足以保证他们在整个社会的分层中能够长时间地处于较高层次，而与之相对应的原来社会底层分子中只有极少的一部分人能跃升到上层，绝大多数人则仍然保持在原来的状态，虽然按照纵比来计算他们也有了长足的发展，但他们与现存社会中的精英阶层之间的差距与原来相比却变得越来越大，低收入者的相对水平正在不断下降，由此带来的社会问题也日益突出，尤其是进几年来，下岗工人的增多，农民收入的减少而负担在不断加重，城市边缘群体逐渐增多，这些问题已经成为影响我国社会稳定和经济进一步发展的一个决定性因素。
3、虽然人们的利益已产生巨大的分化，但有着比较一致的利益的人群的集体意识不够强烈。无论是从改革中获得巨大利益的精英阶层还是因改革而利益相对受损的群体，在表达自己的利益需求和政治意愿时都缺乏比较自觉的团体意识，许多市场主体在对自己的利益予以表达并寻求保护时很少有人考虑到以集团的模式去行动，而多以个体为单位用直接影响甚至通过收买官员的方式来达到目的，这在一定程度上助长了腐败现象的发生和猖獗，但由于目的能够达到，反而进一步强化了对自己独立行为的信任。正是由于这种现象的存在，他们至今仍然是单独的个体，虽然有着很多共同利益却无法形成团体优势，更别说成为象西方国家那样的利益集团了。
而利益群体之所以尚未形成利益集团，还在于以下几个因素的影响和制约：一是由于自身集团意识的欠缺，他们大多缺乏合作的自觉意识；二是我们长期以来的社会和政治环境还不太允许那种大规模的集体行动，比如对游行示威、罢工、结社等行为都是在事实上禁止的；三是由于改革的正在进行，利益的分化还在不断发展和深化，人们的利益需求还不太固定，个人在社会中所处的位置处在快速而又激烈的变动之中，他们也无暇仔细考虑自己所处的这个群体到底是应该追求什么样的目标。由于以上原因的存在，致使利益集团在我国还是一个尚未成熟的社会和政治现象。
（二）、现有利益群体对我国立法的影响
由于我国现有利益群体不够成熟，他们对我国政府活动以及立法的影响也不似利益集团那样深刻，其作用方式也不是十分规范。但这种影响已经开始显现并在不断加强。他们对我国政府的决策行为和立法活动的影响表现在以下方面：
1、目前，既得利益群体往往以部门利益的形式出现并在一些法律、法规的制订过程中争权夺利，拼命维护自己的利益。由于我国还处在计划经济体制向市场经济转化的过程中，过去计划体制下所形成的政府统管一切经济活动的模式的影响还未完全消除，政府职能的行使和权力的发挥还未从原有的思路中解放出来，因此很多政府部门难以割舍以前所享有的经济权力和利益，在市场经济下成为了最大的利益群体，并且还亲自参与社会经济活动，这样他们就在社会经济交往中一身肩挑“参赛者”与“仲裁者”两个角色，严重违背了在前面所提到的政府中立的立场。而且，由于我国的政治体制在事实上是以行政权力为中心，政府享有很大的立法权，即使由人大立法，也往往是先由相关部门起草草案，而最后通过的法律与其一般不会产生根本性变化，这样就形成了政府部门自己立法、自己执法和自己守法的奇特局面，那么这种法律的公正性、实施的效果都不能不让人打上大大的问号。比如在99年颁布通过的合同法中，工商行政管理部门和其他行政主管部门取得了对合同的监督管理职能（合同法第127条），而在国家科委的坚持下，科技合同法几乎原封不动地搬入合同法，而且即使如此，仍不能满足他们的要求，还坚持将科技合同法从现行合同法中独立出来，单独规定，而有关部门又提出现行合同法只管辖债权合同，物权合同也应单立新法进行规定，如果这些“企图”都能“得逞”，则所谓“统一合同法”之说将成为一个笑柄。
另外，一些原来由政府直接控制经营的行业在市场经济中虽然从形式上走向了市场和社会，但由于

与政府所存在的千丝万缕的联系使得他们在享受着垄断利润的同时又通过法律上的便利保护自己的利益，限制着同类事业的发展。“银行加证保、两电加烟草、两油加外贸、扫地的也不少”(的民谣辛辣地讽刺着这种不合理的现象。在当前的经济生活中，由于我国经济法律制度的不完善，这些垄断性行业及其主管部门制订的规章和惯例都在事实上发挥着法律的调整作用，而有关部门重新制订法律或者修订法律时必然参考乃至照抄他们的这些规定，其结果可想而知。
2、与部门利益膨胀“交相辉映”的是地方利益的凸显以及地方保护主义的盛行。在原来全国整齐划一的局面下，各个地方都由中央统一安排，不存在多大差异，而且地方立法也没有显示出其意义和价值来（民族自治地方除外）。但在改革开放以后，权力在一定程度上被下放，地方的自主性显现出来。各地为了发展经济，纷纷制订自己的优惠政策，出台大量的地方法规、规章，这也确实为各地经济的发展作出了很大贡献。但是，在此过程中产生了一个很大的问题，那就是地方保护主义的盛行，各地法规相互矛盾、对立的情形时有发生，很多资源都被浪费在相互内耗之中。从全国的整体上来考虑，地方利益的相互牵制和消耗是利益群体对国家立法的最大影响所在。
3、随着政治体制改革的加快，人民代表大会的作用在逐步加强，公民对于人大代表也逐渐重视和信任起来，在这种情况下，各个阶层、各个行业也以自己所产生的人大代表数作为政治地位的体现和象征，这与西方国家利益集团选择代言人进入议会和政府有很大的相似性。在改革开放以前，我国政治权力的核心事实上集中在党和政府手中，所谓“最高权力机关”全国人民代表大会和地方各级人民代表大会只是一种形式和象征，人大代表无法体现代表性，不能反映人民的意愿。随着政治体制改革的进行，人大的立法工作、监督职能、决定权作用都在不断加强，人大在一定程度上拧转了“橡皮图章”的不良形象。在这种情形之下，各界人士对人大代表的产生以及名额的分配也开始重视起来，并以当选作为自己政治地位的提升，尤其是私营企业主、个体户等过去被认为是非公有制经济而地位不高的行业从业人员更将这看作翻身的机会。而人大代表分布的广泛性、代表意识的增强也使他们在立法中所起的作用进一步加大，这也在客观上为利益群体影响立法制造了机会和条件。
4、代表一部分群体利益的团体开始出现并逐渐发挥作用。前文曾经指出，中介性团体组织是社会弱势利益集团对立法和政府决策发挥作用的主要途径，在中国这种情况也开始出现并已经发挥作用。比如代表消费者的消费者协会在消费者维权方面发挥着不可代替的重要作用，比如全国妇联的意见对婚姻法的修订起着决定性的影响。而最为显著的例子则是先富起来的私营企业主、个体户们，他们在经济实力强大之后，要求政治参与的热情也越来越高，他们有自己的组织——全国工商联，有宣传这个阶层利益主张的媒体——《中华工商时报》，在人大与政协中代表所占比例也越来越大，多年的不懈追求终于换来具有划时代意义的“1999年修宪”，将保护私有财产不受侵犯写进了宪法，这可以说是这方面的突出代表。(
但是，在看到这种变化的同时，我们更应清醒地认识到，这个渠道还有很大的不足：首先，这些组织虽然称为群众性组织，但在性质上都是半官方，他们的领导人都是由党和政府的领导者兼任，目前还没有一个能够真正表达自己意愿、能够发挥自己作用的群众性组织，现存的这些所谓群众性组织的意见能否发挥作用在很大程度上取决于领导者的级别高低、能力大小，取决于现在的政策倾向，它们自身的力量并不能够起决定性作用（在不久前的机构改革中，国务院又将几个原国家部委的全部人员转化为新成立的该行业协会的领导，地点、机构、工作方式、待遇都未曾发生根本性的变化，这一点再一次深刻地反映着这一现象。(）。这样就与国外的类似组织有了区别，国外是这些组织自下而上地反映意见，因其作用的凸显受到重视而被赋予了很高的地位，比如前面所提到的德国和日本的情况，而我国则是由上而下，与其所代表的群体的关系并不如与政府的关系重要。

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