论房地产消费者权益保护

　　一、加强房地产消费者权益保护的必要性

　　随着我国房地产经济的发展和住房制度改革的不断深入，房地产这种特殊的商品在公民生活消费中的地位日渐重要。目前我国房地产业正面临两个互相矛盾又互相关联的问题：一方面是商品房销售不畅，大量商品房积压，直接影响了住房制度改革的深化，制约了国民经济持续增长目标的实现；另一方面是房地产消费者权益的保护亟待完善，中国消费者协会1998年消费者权益保护日报告表明，在最近的一、两年中，消费者对房地产消费投诉的案件逐渐增多起来，成为我国消费者权益保护的一个新课题。二者的矛盾在于，第一个问题主要体现了房地产经营者的利益，第二个问题则主要体现了消费者的利益，这两方面的利益本身就存在消涨和对立的关系。二者的联系在于它们之间存在互为因果的关系，对房地产消费者权益保护的欠缺必然影响消费者买房的欲望和住房商品化的进程，从而使房地产消费市场陷入疲软；而住房商品化的低水平则意味着房地产消费者权益的低层次，住房改革不能深入则房地产消费者的权益将停留在旧体制下那种完全依赖单位分房的被动地位，其作为消费者的充分资格亦无从谈起。

　　当两种相互对立的利益发生冲突的时候，法律保护的侧重或法律的价值取向取决于多重因素，但最根本的是经济发展的客观需要，以及体现一种社会经济制度的基本要求。我国经济体制改革的总趋势要求深化住房制度改革，加速住房商品化的进程，而从整个房地产市场的发展程度来看，目前生产市场的发展速度已大大领先于消费市场，由卖方市场转为买方市场的趋势已现端倪，市场关系的失衡客观上要求法律价值取向倾斜的侧重；而我国社会主义市场经济的本质依然是以最大限度地满足广大人民群众日益增长的物质和文化生活需要为目标，房地产消费者权益直接关系到人民群众基本的生存权利，应当受到法律的优先保护。这一切都决定了将房地产消费者利益由一般民法保护上升为消费者权益保护高度即予以特别保护的必要性：

　　（一）消费者保护发展的需要

　　1.房地产消费者权益是我国消费者权益的新热点，它又直接关系到公民的基本生存权利，故而应当将其纳入消费者保护法的范畴。

　　消费者保护运动的发展历史表明，一个国家不同的经济发展时期以及与之相适应的法治发达程度，决定了其消费者保护的主要目标和热点。例如本世纪初美国消费者运动是以争取洁净食品和安全药品为目标，到了60年代以后则深入到诸如汽车安全等较高级的领域；我国80年代初期商品经济水平较低，消费者保护的要求大都限于食品和一般日用消费品。80年代中后期和90年代初期，随着我国经济发展水平和人民生活水平的大幅度提高，消费者保护的热点集中到价值相对较高的家用电器等较高档消费品上；近几年来，我国房地产业迅速发展，买房这个普通百姓数年前还不敢问津的话题成为新的消费热点，房屋价值之高、与消费者基本生存利益联系之紧密，自然使之成为消费者权益中最重要的权益。房地产消费者权益的突出地位也表明了我国公民生存权利质量的巨大变化。当人们的温饱问题尚未完全解决之前，对住房消费不可能提出过高的要求，但当人民生活水平达到“小康”阶段时，对住房消费的要求便开始强烈起来。国际上一些专家和机构的调查显示，住宅建设规模与国民生产总值之间存在一定的比例关系，此比例关系呈倒葫芦形曲线变化，当人均收入达到1000美元时，住宅投资达6～7％，为最高峰值。我国目前正处于开始进入此峰值的时期，房地产消费者权益保护是我国经济发展的客观要求。

　　党的“十五大”提出了建设社会主义法治国家的目标，实现这一目标的重要内容是公民权利意识包括消费者权益保护意识的大幅度地提高。最近我国签署了《公民权利和政治权利国际公约》，在我国最基本的人权是广大人民群众的生存权利。现代民法理论将传统不动产利益分解为不动产生存利益和财产利益，在房地产利益结构中，房地产经营者利益属于不动产利益中的资本利益（如经营者的投资利益）或所有利益（如经营者出租房屋的收益）。房地产消费者利益则主要属于不动产生存利益，即房地产满足广大人民群众住房基本需要的利益。现代民法理论认为，当上述两种利益发生冲突时，法律应当首先保护不动产生存利益。（注：温丰文：《现代社会与土地所有权理论之发展》，台湾五南图书出版公司1994年版，第131页。 ）这种优先保护原则与消费者保护法的保护原则是完全一致的，无论从我国社会主义公有制的基本经济规律和法律保护公民根本利益的要求出发，还是从消费者保护运动目标本身所具有的发展性规律出发，都有必要将房地产消费者权益纳入消费者保护法的保护范畴。

　　2.实行住房商品化改革后，房地产消费者的弱势地位更加明显。我国随着住房改革的深入，房地产消费关系的市场属性明朗化，以往政府通过公房管理对居民房地产利益的行政保护趋于衰减，取而代之的是房地产经营者昂首阔步进入房地产市场。与一般市场经济国家的房地产商相比，我国的许多房地产商的强势地位毫不逊色，其中不乏以权力支撑的党政军机关开办的房地产公司，包括房地产主管部门所属的政企一家的行政性公司。普通居民作为房地产消费者难与这些强有力的经营者相抗衡，这种力量对比的消涨对消费者显然不利。对公民个人消费权益的优先保护体现了现代民法社会本位的发展趋势，是现代商品经济高度发展引发对公民基本生存权利予以特殊保护的客观要求；公民个人与法人团体相比，前者处于弱者地位，在经济实力、联合程度、消费认知能力、诉讼能力等诸多方面都很难与以法人形式出现的经营者相匹敌，因而法律维护公平的宗旨要求在保护的取向上应对消费者有所倾斜。

　　我国房地产市场发育的不完善更使法律保护有必要向消费者倾斜。我国房地产市场发育不完善的主要表现之一是，房地产一级市场即生产经营市场发展较快，而二、三级市场即以房地产转让和再转让为形式的房地产消费市场发展滞后；而在一级市场中又以与房地产消费者生存利益最密切相关的普通适用性住宅建设相对不足。房地产立法大量的是关于大力发展房地产一级市场即生产经营市场的规范，而房地产消费市场的规范比较欠缺，对房地产消费者利益保护的规范更为薄弱；在已有的房地产立法中，与普通居民生存利益最相关的住宅制度主要依靠政策规范调整，而法律保护相对不足。这种情况与现代社会对公民生存利益的优先保护原则有相当差距，是造成目前我国居民购房热情不高，房地产销售市场不畅的一个重要原因。应当承认，在房地产业能够为经营者和政府财政带来巨大利益的吸引下，我国前些年一些地区大力发展房地产业，在利益的倾向上是注重对房地产商业利益的保护，而对房地产消费者利益的保护相对不足。

　　房地产消费者利益与房地产经营者利益的关系具有冲突的一面：地价越高房价也越高，消费者负担也就越重。我国的土地使用权出让制度因现行体制的缺陷造成批地过多过滥，以协议批地方式为主（占90％以上），使一些经营者通过“炒地皮”、“倒项目”大发横财，房地产消费者却不得不为此付出沉重的代价。更有甚者，个别房地产商为增大利润比例，与建筑商串通，不顾工程质量，偷工减料，极大地危害了消费者的利益。虽然国家通过法律和行政手

　　3.公正审理侵害房地产消费者权益案件的需要。我国《消费者权益保护法》规定的消费者7项权利应当完全适用于房地产消费者。这7项权利包括：获得真实信息的权利、自由选择的权利、人身健康和安全不受损害的权利、经济利益不受损害的权利、获得补救和赔偿的权利、进行社会监督的权利和受消费教育的权利。现实经济生活中房地产消费者的这些权利被房地产经营者侵害的程度十分严重。我国房地产消费市场存在的突出问题是房地产投机严重，造成房地产价格不合理，极大地损害了消费者的经济利益；此外，房屋质量低劣、售后维修得不到保证、不对消费者公开房屋价格构成或以虚假广告的房屋价格蒙骗消费者、强迫消费者交付各种不合理的费用等行为，均应承担损害消费者利益的法律责任。目前我国法律对损害消费者房地产权益的一些特殊情况缺乏专门和完备的法律措施，如经营者未能按规定向消费者交付产权证导致的权利瑕疵问题、期房不能如期交付的责任问题等。

　　然而，我国房地产消费者权益案件的审理往往并不适用消费者权益保护法。目前我国对侵害房地产消费者权益案件的审理以司法途径为主，这种途径的缺陷主要是：第一，诉讼程序复杂，代价高昂，许多消费者难以承受，且举证责任往往对消费者不利；第二，适用的法律往往不是消费者保护法规范，而主要是民法通则的一般规定，对房地产经营者往往适用一般合同过失责任原则而不是消费者保护法的严格责任或无过失责任原则，亦基本上谈不到保护重点向消费者倾斜。据1998 年10 月10日《北京晚报》报导，一研究院为其职工购买了价值4000多万元的商品住宅，却发现由于建房用地是集体土地而办不下产权证，只得由单位起诉卖方，而职工并不能以消费者名义请求保护，一审法院对这种显然属于有无法修复的严重缺陷、依消费者保护法的规定应予以退赔的商品，作出了改商品房所有权销售为使用权降价销售的判决，显然判决依据并非消费者保护法而是一般的合同法规范，职工消费者对此种结