国外加强环境法实施和执法能力建设的努力

　　摘要：在20世纪60~70年代，多数国家把环境法制工作的重点放在立法上，且只有美、日等少数国家环境法的权威较大，在环境执法和环境诉讼方面更是如此。在许多国家，特别是在发展中国家，环境法常常给人一种“软法”的印象，环保部门、法院等执法机关对环境法的实施很不得力。进入20世纪80年代以来，环境法发展的一个重要特点是各国纷纷加强环境执法、环境法规的有效实施和遵守、环境法实施能力和执法效率的迅速提高。由于对环境执法的重视，许多国家改变了环境法的“软法”、“软指标”和“花瓶”局面。

　　关键词：环境法实施，执法，外国

　　加强环境法的实施和环境执法能力建设，不仅是我国环境法制建设的一个重要问题，也是世界各国环境法制建设的主要领域。研究借鉴国外环境法实施的经验，对于推动我国环境法制建设的深入发展，具有重要意义。

　　1国外加强环境法执法概述

　　在二十世纪60、70年代，多数国家把环境法制工作的重点放在立法上，且只有美、日等少数国家环境法的权威较大，在环境执法和环境诉讼方面更是如此。在许多国家，特别是在发展中国家，环境法常常给人一种“软法”的印象，环保部门、法院等执法机关对环境法的实施很不得力。进入二十世纪80年代以来，环境法发展的一个重要特点是各国纷纷加强环境执法、环境法规的有效实施和遵守、环境法实施能力和执法效率的迅速提高。由于对环境执法的重视，许多国家改变了环境法的“软法”、“软指标”和“花瓶”局面。

　　各国在加强环境法实施方面的努力，主要表现在如下几个方面：许多国家将环境执法和环境立法置于同等重要的位置，一些国家开始将环境执法作为环境法制建设的重点；加强环境法的宣传教育和人员培训，普及环境法的知识，提高全社会特别是政府官员和管理人员的环境法制观念；强化国家环境监督管理体制的建设，包括建立健全各级政府环境管理机构、提高环境管理机关的级别、加强环境管理和执法队伍的建设和培养；国家环境管理机关的管理范围和管理权限在扩大，政府各部门有关环境保护的职责越来越明确、加强，环境行政执法和司法的能力在增强；在现实生活中，环境法律关系主体的权利和义务关系越来越明确，污染源单位的责任和违反环境法的责任越来越明确、具体，自觉遵守环境法的程度在提高；环境法中的确定性、强制性规范增加，禁止性、处罚性、奖励性措施增加；环境保护措施的制度化加强，环境法律规定、措施和制度的可操作性增强，环境执法行为的规范化、程序化、制度化程度增强，环境执法制度日益健全；环境法制建设（包括环境立法和执法）和环境管理的有效协调加强，对环境法的监督、检查加强；成立环境警察、环境法庭，切实保障公民和单位享有的提起环境诉讼的起诉资格，积极开展环境法诉讼（包括环境行政诉讼、民事诉讼和刑事诉讼）；加强对环境纠纷的处理，在处理环境民事损害赔偿纠纷时，对污染、破坏环境的行为实行无过失责任原则、因果关系推定原则、举证责任转移原则，并实行较长的诉讼时效；在民事诉讼和行政诉讼中，扩大诉讼权；强化对环境的刑事法律保护，明确规定在环境方面的法人犯罪，严厉制裁危险犯，加强对环境犯罪的打击；对环境违法犯罪行为的打击、处罚程度增强，对环境违法者实行双罚、多罚制；等等。

　　从总体上看，已经制定的环境法规得不到全面、有效的贯彻实施，是目前发展中国家普遍存在的一个突出而紧迫的问题。曾当过菲律宾环境管理署主任的德尔菲？J？加拿品（Delfin.J.Ganapin）在1991年2月在香港召开的“环太平洋国家环境法会议”上提交的论文指出：“到目前为止，菲律宾已通过了许多环境法律。事实上，有些人认为环境法律已经足够甚至还太多了，可是，问题是执行太少了。”由于认识到法律的实施是加强环境法制和环境管理的最重要途径之一，菲律宾采取了一系列措施来加强环境法的实施，例如：⑴环境自然资源部于1990年开始实施一项名为“污染12”的计划，要求菲律宾现有的14个区域中的每一个区域在其管辖范围内确定并调查12家最大的污染企业，加强对它们的环境管理。该计划从菲律宾环境执法人力、物力、财力不足的现实出发，将有限的力量集中在最大的污染企业上，不仅制止了主要污染源的污染发展，而且造成了较大声势，带动了政府和公众对其它污染企业的监督。⑵成立污染仲裁局。这是一个设在环境自然资源部下面的准司法机构，由环境资源部的官员（部长兼局长）和来自劳动、工业部门的代表各一名组成。该局对那些违反环境法和标准的企业，有权单方面做出中止和停止排污的命令，不服该局裁决，只能向总统提起上诉。⑶组织有关政府行政机关的联合执法行动。如为了对付违法伐木，环境自然资源部与国防部、司法部签署了合作协定。⑷在环境自然资源部内设立非政府服务处，将官方机构向非政府组织、环境利益团体及有关个人开放。非政府组织的观察员被邀请参加污染仲裁局、保护区和野生生物局、沿海资源管理委员会等举办的商讨会、听证会，将官方组织与民间组织的活动联系起来。⑸将政府机关、企业和非政府组织、居民中的有关人员组成环境监督队伍，监督排污企业遵守环境法规。⑹采取“棍棒加胡萝卜”、软硬兼施的执法办法，把允许企业花钱买“排污权”这种胡萝卜政策与责令污染企业停产停业这种棍棒政策结合起来。⑺强化预防措施，要求企业设立污染控制员，建立自动环境监测设备，健全环境影响评价制度。⑻增加执法资金投入，建立“环境担保基金”以解决污染控制资金来源问题。该基金将作为“环境清洁证书”的一个基本条件，凡对环境有影响的建设项目应交付担保金以支付今后可能出现的环境损害费用和环境监督费用。⑼依靠公民支持、社会舆论支持，使那些经常帮助污染破坏环境者、对环境执法人员施加压力的政客们，在公众的反对声中灰溜溜地退隐。⑽通过司法诉讼（包括民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼），促进环境法的贯彻实施。

　　在发达