中国改革的人民性:再谈社会公平问题

I、为何改革？　为谁而改？

中外历史上出现过不少次的各色各样的改革运动。秦代的商秧变法、宋代的王安石变法、明代的张居正改革、清末的维新运动都是大家熟悉的中国历史上较为著名的改革的事例。各次改革其目的各不尽相同，从改革中得到好处或者谁的利益受到损失不一样。那么，中国1970　年代　末所出现的改革到底为谁而进行？这问题的答案应该说是清楚的：用朴素的语言说是百姓过上好日子，用流行于官方文件与报告中的话来说就是国家繁荣与人民幸福。如1997年9月的"　十五大报告"《高举邓小平理论伟大旗帜把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》明确地提出为人民　(大众)　而改革："　提高人民生活水平，这是改革开放与发展经济的根本目的"。这就是中国改革的人民性。

II、何为改革的人民性？　人民性的基本要求有哪些？

改革的人民性意味着什么？人民性体现于何处？先以实例来说。改革的人民性首先表现于农村。包产到户与生产承包责任制体现了改革的人民性。允许一部分人先富起来体现了改革的人民性。进行党政分开、政企分开，加强党自身的改革与建设体现了改革的人民性。强化监督机制，增加行政工作的效率与透明度是体现了改革的人民性。当然，这种人民性与平民主义或民粹主义是有区别的。改革的人民性有两个基本点：一是公平性。通过改革使社会的大众获得平等、公平的从事各项事业的机会。改革就是要改变不公正、不合理的社会机制，这其中最为重要的是建立起平等与公正的社会秩序。我们之所以说让人部分人富起来具有人民性，其原因在于致富的权利与机会应该给予社会中的每一个公民，而不是说只给少部分人发家致富的特权；二是改革使社会大多数人能够受益，这就是说改革的政策制定与实施是使大多数人能够享受到改革的成果，而不是为了少数个人或某个利益群体。这就是大多数人利益的最大化原则，而这有些类似于罗尔斯在《正义论》中所的的说?quot;　改善最少受惠者的状况"。　当然改革开放以来，中国社会发生了分化，形成多元的利益结构，所以要改革代表每一个人、所有的群体或阶层的利益显然是有困难的，也是不现实的，但改革必然维护或坚持多数人利益最大化的原则。这也是党领导改革的合法性来源之所在。

1980　年代改革得到城乡各阶层的拥护与支持，社会民众对改革充满期望，而改革的热情也相当的高涨，究其原因自然是多方面的，但与改革中所体现出的人民性有着密切的关联。中国社会中曾经一度相当流行改革的代价论这种思潮。改革需要付出一定的代价，改革会使有些人或有些阶层作出牺牲。但是，问题在于一是到底这种代价是如何产生的，二是何种规则下使有些人或阶层、群体在改革中作出牺牲。如果代价与牺牲是在不公平、缺乏公正原则下产生的，如果代价让社会大多数民众来承担的话，那么这种代价论显然是值得怀疑的，在某种意义上说只不过是为某些得利的人或群体的不当行为提供借口而已。当然，改革的人民性也不是重提平均主义，改革的人民性并非意味着改革使人们平均得到改革所带来的好处。总之，改革的人民性要求改革能使社会大多数人的利益最大化，改革要营造出公正与正义的社会环境。

III、人民性的偏离或丧失？　原因何在？

我们不难发现偏离人民性的改革的现象，有些改革极有可能失却了人民性本身。不妨举一些人们较为熟悉也相当关注的事例。

税制改革与农村负担　为什么中国农民的负担越来越沉重？　看法各不尽相同。一些人认为是由于地方政府的贪污腐败，有人认为是地方政府组织的迅速膨胀的结果，也有人归咎于地方政府收入的缩减。以上这些的确都是加重农民负担的重要因素。还有一个重要的因素，即与我们的税制改革有关系：　1994年的税制改革加强了农村的负担。1994年财政改革之前，实施的是财政包干体制，1994　年的改革使这一体系发生了很大的改变：省政府向县政府贯彻分税制，而县-乡镇之间的财政关系仍然继续使用财政包干。当新的体制增强了中央的财政权力后，不同级别的政府之间的关系也就发生了巨大的变化。总的说来，新财税体制大大加重了县一级政府和乡镇政府的税收负担：一方面新制打击了地方政府发展经济的积极性，从而减少了地方的税收；另一方面地方财权上交，可是相应的责任没有转移至中央。最为典型的是九年义务教育，中央政府应该负担，但实际上是由县一级和乡镇的地方政府负担这部分的费用，还有交通道路等建设。结果是，地方政府的经济负担越来越重，地方官员不得不转而向农民收取各种各样的费用。农民占了全中国人口中的大多数，新税制中有些改革措施不仅没有使占大多数的农民受益，相反，他们还得作出牺牲与付出代价。尽管我们不应该怀疑这一改革的动机，但是，从实际效果来看，至少这种改革中的某些方面有悖于改革的人民性，也可能有悖于改革者的初衷。　改革与收入差距的扩大、社会不公正　改革当然是一个利益再分配的过程，不同的个体、社会群体和地区从中的得益是不均衡：一些成了利益获得者，另一些则成为利益失去者。这是自然的。但是，关键的问题在于谁得益又是如何获得的？如果从比较的意义上说，农民和国有企业的工人是最大的利益失去者。比如，在城市，自从1990年代中期以后，不少城市家庭的收入也开始下滑了。比如，有一组数据表明，在1990年，城市上层居民中20％家庭的平均收入要比底层的20％家庭的收入多4.2倍，　但是到了1998年，比例扩大到9.6倍，10％最富裕的家庭所占的比例从1990年的23.6％增长到1998年的38.4％，而底层的20％家庭占全部收入的比例从9％减至5.5％。此外大约有3千万的城市居民生活在贫困中，他们的收入仅仅只有全国平均水平的1/3。那么，问题是他们为什么会成为利益失去者。导致这种情形的出现原因或许多方面的，但这不能不说与改革政策与措施有关。　收入差距是任何社会都会出现的，但是目前在中国所出现的收入差距拉大个中一个因素是不公、缺乏公正与正义的社会环境所造成的。有些改革偏离了"　提高人民生活水平"这个"　改革开放与发展经济的根本目的"。

房改政策的难产与政策的受益者　吃住行是国人生活的主要内容，而房改牵涉到千家万户，这是房改政策迟迟没有出台的一个原因，更主要的因素在于房改触动着以往的住房政策利益获得者的利益，而制定房改政策的恰恰又是这些获利者中的成员。所以，可以想象到的是后来出台的房改政策是怎样的一种。我不反对房改，但是已经在不少地方实施了的房改政策却不能不说受利益群体控制或者说与他们妥协的结果，而大众既没有得到原先往房政策的好处，也没有能在新政策中得到补偿和益处。这种房改实际上将极不合理的利益分配在改革中合法化了。从1998　年8月国务院发出的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中不难看出其中的端倪："　'坚持新房新制度，老房老办法'，平稳过渡，综合配套"，"　各地可根据本通知精神，结合本地区实际制定具体的实施方案"。这样的房改政策很难说公正性，大多数人的利益能够得到保证。

改革的人民性的受损或失却其原因也许相当的复杂，不是这一篇小文所能道尽的。但是，有三个因素尤其值得指出的。一是腐败。按照公共选择理论的观点来看，人们在政治领域里的行为也具有经济人的特征，政治家与政府各级公务员都存在追求自己利益最大化的问题。诺斯认为这是产生政府腐败、权力膨胀、短期行为的根本原因之所在。那么，中国目前腐败与改革有无关系？答案是有关系的，但如此的说法并非像某些人认为腐败为改革的润滑剂那样为腐败辩护，而是说我们有些改革偏离了人民性。腐败造成人们对改革的人民性的怀疑，使人民性受损。腐败破坏了改革的人民性，道理很简单：腐败破坏了公正性原则，使大众的利益直接或间接地受损。二是权贵、利益集团控制着公共政策的制定与执行。权贵或利益集团也就是奥尔森在《国家起源探源》中所说的分利集团。根据他的分析，这种集团所关心的只是如何从社会中分得多少利益，忽视甚至损害社会的利益，更谈不上考虑如何为社会作出贡献。1980年代初中期，人们经常会听到以下的这样说法：克服官僚主义，加强党性教育，加强决策的科学性。如果说在改革中由于官僚主义使改革的人民性受损，那么这也只属于工作作风与方法的问题。而现在的问题在于利益集团支配、左右着改革的决策与政策的实施过程。而这种原因导致改革人民性的受损，那是致命的。三是民主政治的缺乏。官员只对上负责而不对下负责，人民大众实际上对官员的选择没有多大的影响力，对权力也缺乏有效的监督，很难让各级官员真正向人民负责。比如，　不少人已经指出了，相当多的地方的所谓"　富民工程"的改革举措实，表面上是为了人民大众，实为政绩工作，为自己头上的官帽，有些根本不是什么"　富民"　之举措，实属"　害民"之事。"　富民工程"没有人民性，说是"　升官工程"更为恰当些。

IV、人民性的受损或丧失的后果？

改革的人民性的受损或丧失会带来一系列的严重后果。最为值得人们关注的可能是对中国共产党实行改革的合法性的质疑，从而产生合法性的危机。中国改革由中国共产党发动并加以实施的。改革给中国带来了翻天复地的变化，与此同时也取得了伟大的成就。人民支持拥护党的政策，在于党领导改革开放事业，她所领导的改革代表广大人民的利益，表达了人民的心愿。但是，改革过程中出现了有悖于党领导改革的初衷，造成改革的人民性的受损。大众一旦认