贫困农户自发移民是易地搬迁扶贫开发的最好形式

云南省易地搬迁扶贫开发始于1996年。　2001年6月21日，原国家计委正式把云南列为全国4个国债易地搬迁扶贫开发的试点省区之一，计划搬迁出100万人，占全国需要搬迁扶贫共800万人的12.5%。截止2003年底，云南已搬迁移民19.1万人。

目前云南省与全国一样，易地搬迁扶贫开发的组织形式，概括起来有三种：一是政府机关组织；二是扶贫企业承包；三是贫困农户自发搬迁移民。我们在对云南省易地搬迁扶贫开发的状况进行调研时发现，上述三种形式中，自发移民的效果最好，无一例失败与返迁，而且搬迁户在迁入地全部安心生产生活，有问题自己解决，从来不找政府，真正做到了“迁得出，住得下”。

那么，贫困农户自发移民的效果，为什么比政府机关组织、扶贫企业承包的形式要好呢？

一、政府机关组织移民的效果为什么不理想?

（一）政府机关组织的移民效果之所以不理想，主要是体制与机制问题

所谓政府机关组织，是指迁出地与迁入地政府两个方面的组织。迁出地的地、县、乡政府按照计划，派出干部工作组，组织需要搬迁的农户搬迁到迁入地。一般做法是，政府派出的干部工作组从动员、拆房（有的不拆）、租汽车运输并护送、一直到达迁入地交给迁入地政府派出的工作组，并帮助移民安上家为止；迁入地县、乡政府则按照上级政府批准的计划，预先在移民安置地建盖住房、修通公路、架通电线，有的修建学校、卫生所等，待移民到后划拨土地、供给一定时期（通常为半年）口粮等。纵观这种形式，县、乡政府可以说是包了全过程。目前，云南省内由县、乡政府机关组织是易地搬迁扶贫开发的主要形式。

1.政府组织搬迁的特点

一是政府可利用强有力的行政管理手段。云南省自1997年年底陆续启动了11个易地扶贫开发试点区建设。1999、2001、2002先后出台了《云南省人民政府关于实施易地开发扶贫的决定》、《云南省人民政府关于做好国家易地扶贫搬迁试点工作的意见》、《云南省易地开发扶贫管理暂行办法》和《关于抓好易地开发扶贫项目验收考核工作的通知》，明确规定县、乡政府机关是当地易地搬迁扶贫开发的责任承担者，全权负责处理日常事务。县、乡政府是我国农村最强大的行政机关，具有运用行政管理优势手段组织移民搬迁的优势。

二是政府可利用庞大的行政网络。易地开发扶贫工作涉及部门很多，尤其是计划、财政、金融、建设、土地、水利、公安、交通、科技、教育、卫生、农业、林业、畜牧、民委、民政、文化广播电视、环保等部门，省政府要求各部门把易地开发扶贫工作纳入各部门的议事日程和职责范围，对易地开发扶贫工作给予优先审批项目，优先安排资金，特事特办，急事急办。在各级扶贫办的牵头下，民委、民宗局等部门相互配合，各个部门都动员了起来，形成了覆盖各方方面面的网络。例如，永善县扶贫办对全县贫困乡需要移民搬迁的农户一一进行摸底登记造册，并附上贫困农户全家在宅前的合影照片，其工作量相当大。该县马楠乡1997年元月组织的首次搬迁中，政府动用了公安、交警、卫生、扶贫、民委等职能部门，成立护送工作组，对转移途中的食宿、卫生、安全、交通、信息沟通以及沿途可能出现的问题做出预案。上千名男女老幼在4天的行程中以大客车为家，食宿都在车上，仅后勤供应都是一件难事；移民安全抵达，先遣组先期到达目的地予以接应。如果没有迁入、迁出两地政府的配合以及沿途各政府部门的支持，如此规模的举家搬迁是难以实现的。

三是政府可利用舆论工具做宣传动员。地、州、市、县政府通过报刊、杂志、电视等新闻媒体大力宣传易地开发扶贫工作，从政府官员到社会各界人士从不同的角度，以不同的形式撰写各类文章，拍摄图片，内容涉及易地开发扶贫工作的政策宣传与探讨、事件追踪报道、迁入地信息反馈、经验与教训、扶贫工作实施现状分析等。昭通市扶贫办还与昭通报社联合开办了“易地开发扶贫之路”专栏。主要迁出地马楠乡没有通电，乡政府工作人员去村社放映易地开发扶贫工作录像，不能只带录像带，还要带发电设备、电视机、放像机。曾有工作人员在雪天携设备去村里，不慎连人带电视机滑倒在雪地里，幸而电视机未出问题，由此可见工作条件的艰苦。正是各级官员多次率领工作组进驻马楠乡，通过走村串户、召开群众会议等方式，深入细致地开展对易地开发扶贫的宣传发动工作，把有关政策及时传递到群众中去，全面介绍易地开发扶贫的基本方法、目的意义，转移的性质及转移对象的条件，输入的地点、时限、输出地的基本情况使全乡男女老少对易地开发扶贫有了一个全面的认识，对自身的前途也有了基本的把握，全部搬迁户都是自愿申请转移。

四是政府投入高，在迁入地已形成了必要的生产生活条件。据规定，省内跨地区移民每人补助费8000元，地区内移民每人补助费5000元，县内移民每人补助费3000元。截止2002年底，云南省在易地开发扶贫项目中累计投入省级以上无偿资金14.94亿元，主要用于迁入地的水利、道路、电力、通讯等基础设施建设；行政管理、教科文卫等社会服务设施建设；土地开发利用，开发权属集体土地的每亩补助250元，农田基本建设费用；转移初期贫困人口的住房建设补助和生活费用补助；转移过程中可能发生的其他费用。此外，投入扶贫信贷资金1.9亿元，主要用于有偿还能力的开发性产业，含种植业、养殖业、农副产品加工业和其他开发性产业。

五是政府组织搬迁规模大。由于政府在组织搬迁工作中投入的人财物数量是其他的组织搬迁形式所无法比拟的，因此，搬迁的农户规模也是最大的。

2.政府组织搬迁存在的问题d+KS*&"ud5Z:jCp]q{zXXr^~y.tk@L_{?k土木工程论文Z#~RF2L?%Olqaoup8Mj#

一是返流农户数量相对其他搬迁形式较多。据初步统计，政府组织的移民搬迁的返回户一半在10%左右。由于返回马楠乡的农户较分散，有的人并未回到本社，还有的返回后又复出，全乡准确的数据难以核实。马楠社原有98户人家，搬走70多户，至今返回10余户，社里现有25户，其他人已搬到街上住了。移民返流的原因除自身不适应当地生活、未掌握农业栽培技术、生活支出相对高等外，还有政策不配套，各地方政府的利益不一致，对迁入地移民管理不周的原因。虽然永善县有驻思茅市、江城县办事处和经济实业开发公司，负责处理思茅、江城移民中的问题，但办事处的行政隶属关系在永善县，要解决的问题发生在迁入地，并常常涉及到社区内多方的利益，需多个部门协调解决，如与当地居民的民事纠纷、子女入学、转户口等，因此实际操作中有许多方面是力所不及的。

二是政府资金投入与实际需求间缺口大。永善县驻思茅市、江城县办事处的办公费用远远不足，目前办公的基本交通费都没有保证。论文贫困农户自发移民是易地搬迁扶贫开发的最好形式来自WWW.66WEN.COM免费论文网

三是政策措施不配套。政策规定定居两年后可落户，但1997年安置在思茅的马楠移民至到2003年才解决户籍问题。无本地户口给农户的生活带来了很多不便，也不利于移民行使其权利和义务，户口与人长期分离，为移民的随意流动提供了借口。有些应兑现的移民补助费也难以落实。

四是移民对政府的依赖过高。由于政府在组织搬迁中的重要作用使得移民在遇到任何问题时首先想到找政府解决，而有些问题并非政府职能范围或仅由政府出面就能够解决的，如人群中风俗习惯的认同，生产和生活技能的提高等。在市场经济条件下，仅靠政府的宏观调控是难以平衡社会各方的利益的，如出现政府与参与易地开发扶贫公司间职责不明确，政府各部门间职责分工不明确等现象，有经费和利益时都参与，遇到难题互相推诿。因此在易地开发扶贫工作中也要引入市场机制，不能完全依赖政府，政府只能行使政府职能，不能包办一切。

3.政府组织的制度缺陷

政府组织的制度缺陷，主要是政府机关自己制定易地搬迁计划、自发拨款、自己组织贫困户搬迁与安置，自己对自己进行评估和监督，既当“运动员”，又当“裁判员”。他们也有自己经济利益的重要保证与保护。例如，制定计划需要消耗办公用品和工作人员劳动；护送易地搬迁户的工作人员需要领取出差补贴；迁出地政府官员交接手续需要“互相请客”。迁入地修路、盖房、通电等需要聘请承包的建设单位，如此等等。这些都是需要花钱的，当然花的是中央和省级政府核定划拨给易地搬迁的款。这就是在中央和省级政府补助款的政策公开后，许多易地搬迁农户纷纷质疑他们没有如数得到中央和省级补助款的原因之一。此外，由于政府机关及工作人员既当“运动员”，又当“裁判员”，从而就为有的机关、有的工作人员截留、挪用、私分、贪污易地搬迁款，提供了制度方面的“供给”与“便利”。这也就是政府组织的包括易地搬迁扶贫等在内的几乎所有经济活动难以成功的根本原因。

在成熟市场经济国家与地区，政府机关是不允许直接从事赢利性经济活动的，必须全部交由企业或个人去做。至于理应属于政府职责的公益性经济活动，政府机关在作出计划后，必须向社会公开招投标，选择最优秀者中标，而政府机关则专门从事监督工作，从而在制度上堵住了政府机关“腐败”的漏洞。我曾经应邀对德国援华德造林项目云南造林区进行过评估，发现德国政府与中国政府签订援助合同后，德国的政府机关并不直接实施，而是把钱拨给德国复兴银行实施，复兴银行则通过全社会公开招投标，选中一个技术咨询公司代德国政府实施。这一制度安排，值得中国政府学习、借鉴和深思。

二、企业承包搬迁的效果也不理想

所谓扶