反腐败适用赦免制度应慎之又慎

　　反腐败适用赦免制度应慎之又慎
　　
　　乔新生
　　
　　在反腐败研究中，有一个非常重要的问题始终困扰着笔者：我国反腐败是否应当引入赦免制度。众所周知，世界各国的反腐，无一例外面临“枪口对准自己”的困境，许多执政党在反腐过程中垮台。这不是因为执政党更加腐败，而是因为执政党在反腐过程中毫无例外地成为众矢之的，如果执政党的腐败问题比较严重，那么，反腐败很可能会成为其垮台的主要原因。这一方面是因为执政党在反腐过程中必须依靠执政团队，积极清除执政团队的腐败现象，有可能导致执政团队丧失执行力；另一方面则是因为反腐败所揭露出来的案件，可能会给公众造成不良印象，从而摧毁执政团队的公信力。所以，许多国家和地区都策略性地以法定赦免制度，解决反腐败可能动摇执政根基的问题。或许正是出于这样的考虑，中国纪检监察学院副院长李永忠先生最近提出，对于腐败官员可以采取有条件部分赦免的办法以减少反腐败的阻力，争取他们对政治体制改革的支持。作为反腐败领域的资深专家，能够大胆说出这样的想法难能可贵，但关于赦免制度能否引入，还有很多问题值得商榷。
　　
　　道理非常简单，不管我国在反腐败过程中遇到怎样的困难，中国共产党的宗旨以及执政纲领决定了不可能策略性地选择赦免制度，因为这样做不仅会违背法律面前人人平等的原则，而且会使执政党的反腐成果大打折扣。正如这位反腐败官员所指出的那样，公务员的财产申报制度不应成为“清算”制度，因此，在设计公务员财产申报制度时，不妨新人新办法老人老办法，对于新提拔的干部实行财产申报制度，不断地增加清廉的能量。假如腐败分子将收受的贿赂全部上缴，则可予以赦免，这样做可减轻这些党政干部对反腐败的抵抗，以换取他们对政治体制改革的支持。事实上，当年香港曾实行过类似制度。香港廉政公署设立前，香港公务员的贪腐现象非常严重，街上巡逻的警察公开索要贿赂，如果小商小贩不交保护费，人身安全就难以保障，商业经营活动就难以为继。廉政公署设立后，如果秉公执法，将所有的腐败分子绳之以法，那么，香港将没有警察可用。因此，香港当时的总督向英国政府汇报，决定采取赦免方式，让一大批贪污腐败分子解除了后顾之忧。现在看来，这是一个非常有效的策略。不过，在中国内地如果简单地实行这样的制度，就等于彻底判处中国反腐败的“死刑”，因为人们无法分清哪些是可以赦免的，哪些是不能赦免的犯罪分子。
　　
　　需要注意的是，在法律上赦免和豁免是两个完全不同的概念。赦免是指认定有罪，但依照法律的规定不追究法律责任；而豁免则不受法律的管辖，在反腐过程中现有的法律制度不适用于被豁免的群体。在任何情况下中国的执政党都不可能提出豁免腐败分子的建议，因为这样做就意味着丧失了执政的合法性和正当性。但能否有条件地使用赦免制度，的确是值得考虑的问题。如果全国人大制定专门的法律，或者对我国现有的刑法进行策略性的修改，规定在某个时期内犯罪分子主动交待罪行，或者积极配合司法机关追回贪污贿赂所得，挽回国家损失，可以免予追究刑事责任，那么，这样的制度是可以考虑的。换句话说，在任何国家法律制度的实施都需要成本，如果制定赦免条款，换取某些腐败分子积极或被动的配合，从而减少查处的难度，有效降低司法成本，这样的制度是值得推广的。
　　
　　在中国反腐过程中，曾出现过许多有争议的话题。笔者认为不需要一些形而上学的讨论，这样可能会转移视线、掩盖真相甚至可能掩盖社会矛盾。在是否应该赦免这个问题上，建议全国人大常委会专门就我国刑法的有关条款作出立法解释，这样做可最大限度地敲山震虎，让腐败分子主动交代罪行，同时也可为我国今后反腐败提供具体的法律依据。毕竟在法律没有修改之前，学术讨论不能影响国家的反腐败进程。反腐败机关在查处案件时，必须严格依法办事，在现有的法律框架内追究犯罪分子的法律责任。笔者强烈反对以所谓赦免理论，为某些犯罪分子开脱；笔者更反对那些打着改革的幌子，以党纪代替国家法律的反腐败举措。在反腐问题上，法律是唯一的标准。在法律没有修改之前，任何反腐败机关都不得违反法律规定法外开恩。部分地方设立的“廉政帐户”或者特殊反腐败“基金”，其合法性值得进一步探讨。在反腐问题上，既要坚持“效果论”——重视反腐败的实际效果，又要反对“目的论”——为达到反腐目的不择手段。反腐败首先要反对个人的腐败，同时也要反对体制性腐败。反腐败工作要真正取信于民，必须首先修改现行法律，以法律的修改寻求共识，以法律的完善凝聚共识。
　　
　　（作者系中南财经政法大学廉政研究院院长、教授）

《反腐败适用赦免制度应慎之又慎》