广东“农地入市”评析

摘　要：广东“农地直接入市”的“新土地革命”，是根据广东省的实际情况对农村集体所有制土地流转作出的系统性规定，符合宪法和土地管理法的精神，不存在“以‘规’试法”的问题，具有巨大的示范效应。

光明观察刊发刘海明、刘世强的文章《“新土地革命”：挑战国法权威？》，文中对广东省发布的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》提出质疑。并“担忧的是此举一出，国家法律的权威性将受到挑战，程序正义面临着惨遭破坏的危险。这不是危言耸听”。认为广东的“新土地革命”的目的是“突破《土地管理法》的限制”。“只要该办法正式实施，其中导致违法改变土地使用性质的现象，必将成倍增多，当不是杞人忧天”。最后“希望广东方面三思而后行，不能口头上喊着依法治国，行动上却不要法律”。“同时，更希望全国人大和国务院和国土资源部，对广东的这个‘新土地革命’叫停”[1]。

作者的担心或许不无道理，也或许是作者根本不能全面了解广东特别是珠江三角洲的实际情况和有关法律法规，因此才提出这种不能与时俱进的观点，更或许这才是作者的“杞人忧天”。为此，笔者作出简单的阐释。

首先，对于广东特别是珠江三角洲地区，由于覆射到农村的工业化、城镇化程度越来越高，农村居民正慢慢向市民角色转变，原来的农村村落也逐渐实行社区化管理。但在工业化和城市化的过程中，政府的公共财政还有相当部分未能覆盖到农村，在没有国家财政支持的情况下，农村集体要负担着社区服务与社会管理等公共职责，如落实计划生育、义务教育、征兵、优抚、救灾救济等各项政策的社会管理职能，以及人员工资、道路环境维修整治及部分社会保障等开支，社区管理和公共开支也随着经济的发展、生活质素的提高及人口状况的变化不断增大。社区组织要实现其社会管理职能，必须要求农村社区集体有一定的经济收入来源来保障公共开支，因此进一步发展农村集体经济，稳定和扩大农村社区集体的收入，成了农村社区集体经济组织的重要任务。

但由于集体兴办企业存在经营风险，以及对企业经营者和经营状况的监管问题，大部分社区成员不赞成动用集体资产办企业，因此，发展农村社区集体经济主要在土地上，即以土地出租或在土地上建厂房或商铺出租的形式为主。而且随着工业化和城市化的不断推进，二三产业的不断高速发展，对土地需求越来越大，土地非农用价值越来越高，农民对土地的价值及其今后的作用已经有高度的认识和觉醒，相对于政府征用土地的补偿费与实际使用价值相差悬殊，不希望被征用而永久失去土地收益的所有权。而且农村集体所有土地急剧减少，土地非农收益在农村集体经济的地位越来越重要，农村集体的存量土地（及其厂房、商铺）出租租金成了社区集体的主要收入来源。

因此，以土地经营为主的农村股份合作制社区经济组织也逐步推广，经营土地也成了发展集体经济的重要途径。

其次，由于以往的开发区建设，已经出现了农田基本设施及耕种环境的破坏，如水源灌溉问题、水土流失问题、虫害鼠害问题等，相当部分的存量耕地根本难以耕种，就算勉强耕种已经是收益甚微。而且目前广东特别是珠江三角洲不少地区被铬和汞等有毒重金属污染的土地已有很多[2]，这些耕地就算勉强耕种，产出的也是一些有害的农产品，长远来说继续耕种是得不偿失。也有一些在开发区建设过程中也形成了部分根本不能的耕种（如露出原土硬土）的土地，只能长期丢荒。如继续僵化地执行耕地保护措施，这些土地不能转为集体建设用地作有更高收益的非农用途，将严重扭曲土地的使用价值。

另外，根据《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（以下称《管理办法》）均指是“集体建设用地”而非指耕地或其它集体土地，其总则第一条明确规定，是“为加强国家对集体建设用地的管理，合理利用土地，规范集体建设用地使用权流转市场秩序，促进经济可持续发展，根据国务院关于深化改革严格土地管理的决定，结合我省实际，制定本办法”。其第二条规定“集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押，适用本办法”。实质上主要是规范集体建设用地使用权流转市场秩序。根据规定，集体建设用地使用权出让，是指农民集体土地所有者将集体建设用地使用权让予土地使用者，由土地使用者向农民集体土地所有者支付出让价款的行为。集体建设用地使用权转让，就是指农民集体建设用地使用权人将集体建设用地使用权再转移的行为。集体建设用地使用权转租，就是指承租人将集体建设用地使用权再次租赁的行为。《管理办法》通篇只是对“集体建设用地”作出规定。

根据《中华人民共和国土地管理法》第三条规定“土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地”。“建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等”。第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。“　省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准”。“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准”。“本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准”。这明显说明了省级人民政府有权批准第四十四条第二、三款规定外的农用地转为建设用地。

而《管理办法》第三条也明确规定“取得农民集体土地进行非农业建设，应当符合国家有关产业政策及当地土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划。涉及农用地转为建设用地的，应当落实土地利用年度计划的农用地转用指标”。这些规定说明，均是在宪法和土地管理法所规定的农村土地集体所有制性质的基础上，针对广东省的实际情况，对农村集体所有制土地流转作出的系统性规定，并不存在作者所说的“以‘规’试法”的问题。

对于广东特别是珠江三角洲地区，虽然经济发达和城镇化程度高，但在农村仍然存在大量的低收入人群，政府的公共财政更未能完全覆盖到农村，《管理办法》对农村集体土地将与国有土地一样，按“同地、同价、同权”的原则纳入土地交易市场规定，集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得的的土地收益应当纳入农村集体财产统一管理。其中50%以上应当存入银行（农村信用社）专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排，这本身是解决政府的公共财政对农村投入不足问题，有学者认为，“广东省政府的规定具有巨大的示范效应”。“假如全国各地都能通过对集体土地流转规范化管理，并且将流转所得50%以上用于集体经济组织成员的社会保障安排，那么，可以在很短的时间内建立农村社会保障体系。这是功在当代、在千秋的伟大事业”。[3]笔者虽然没有如此高度的认同感，但仍认为其具有巨大的示范效应，也是广东省统筹城乡建设的重要措施。

最后，《管理办法》自我定性为“草案”，其本身就意味着是可以根据实践需要再行修订。而众所周知的是，近三十年前由农民自发的“包产到户”也是不“合法”的，但最终是合法出台了使中国发生翻天覆地变化的农村土地改革措施，并以此而拉开中国经济体制改革的序幕。因此，对于广东“农地入市”的“新土地革命”并非简单如作者所说的“叫停”，到目前为止是切实可行的，更必须以时俱进地看待。

注　释：

[1]、刘海明、刘世强：《“新土地革命”：挑战国法权威？》，光明观察2005-09-26。http://guancha.gmw.cn/show.aspx?id=4331

[2]、郑子轩.《耕地匮乏污染严重　代表建议土壤污染防治立法》.《南方日报》,2004-03-09

[3]、乔新生：《规范流转善用集体土地》，大公报，2005-09-22

２００５／０９／２９于广东佛山南海