遵循WTO“透明度”原则下的行政权整合

置权的初始规范,而对权力的使用得当(不被滥用)同样可由设置中的“权力制约权力”来予以实现。有关行政权力的分配和构成所形成的良性机制相对于WTO透明度原则来说，首先是需要透视对象的明晰，其次是这种明晰应保持在一个动态过程中，即行政主体的作为如果是一个从决策开始，到执行程序以及最后结果形成的持续过程的话，那么这一过程的明晰性保证应该体现为它是有序的，可被审视的和可被遵循的。A、以内容确立的划分行政权力的标准，对行政权力配置合理性的影响。行政事权、财权和组织人事权的分类，是一种“纵向行政权分配”。其核心在于“事权”是“设定行政权的基础”。（22）首先行政事权是行政权的伸延边界，与公民权相对而言可明确其范围，是制约形成的一方面的可能性体现。公民权对行政事权的制约，在透明度原则的要求下，应表现为做为行政权力相对方应有的行政救济保证（可申诉的，可要求复议的法定渠道设定）。因此，对有关加入WTO对与贸易有关的行政措施承诺予以公布，并不仅仅是在于立法所明确的法定行政行为方式，而是在于“具体的行政行为方式”。这必然是一种对规范形成的规范（制约），而有关“加入议定书”承诺要求设置法律咨询点，则不仅是在于对国内的透明度，包括WTO对通知的要求的WTO体制内的透明度，是行政事权所必有的规则。我国加入“议定书”在履行200多项通知义务的同时又附加了19项通知义务，更由于象“即时通知”或“实时通知”的义务要求，是行政事权设定的具体要求，并因这种要求而形成制约。其次，对于行政财权而言，其权力范围中的“征收和使用税款、收费和借款”（23），在权力被体现时多为对制度和规章、计划的遵从，所需要的是在对行政行为的复议和司法审查机制建立方面的完善，政府采购和行政合同也属于其行政财权的体现，同样应受透明度原则的制约。同样，组织人事权在“设置行政主体或行政主体设置行政组织、行政机关和管理公务员的权力”（24）上，更直接体现了行政权力配置的合理性需要不断地加以接近。在对中央和地方权力关系上，“法律规则的层次不明”，中央与地方在制定规章时“冲突”的发生，“与贸易有关的法律和政策不统一”，（25）是有关行政权力配置中需要解决的“系统有效”问题，即在层次上，部份与整体的关系上，部份与部份之间的相互关系人，并不是单向的划一而能解决的，而是在于对相关性和独立性的统一，是同一性和特殊性的统一的实现。这当然是需要很大努力的，目前最关键的是在于清理、修改、废止有关制度、规章的存在的冲突，不统一之处。以行政权内容为标准来划分行政权类型，在实现对行政权力的合理性配置上，这种纵向性是一种脉络明晰的途径。B、以性质和形式为划分标准对行政权力配置合理性的构成。以性质为划分标准，即将行政权划分为“决策权、执行权、监督权和咨询权”，以及以形式为划分标准，即将行政权划分为“立法权、行政计划权、行政调查权、行政处罚权、行政处理权、行政许可取、行政强制权、行政合同权和行政指导权”（26）应该是一种横向的权力分配结构。当然在形式和性质之间存在着交叉，因此作为行政主体的设置，即权力分配的结果应该是由几种标准确立。用有序和有益有效的标准来对权力进行分配，当然仅只是一种功效观念，不涉及实际

利益的决定因素。这种分配应该是在利益的决定因素确立清楚后的做法，那么，做法本身应该是一种客观需要，剩下的就只是怎样做到更好。横向的权力分配结构所要求的第一是权责分明，第二是互相衔接、配合，要避免的是互相干扰，环节脱离。对WTO透明度原则的接受所要做的核心就是有规有矩有序本身就是一种约束，有效则是有序运行的目的和结果，有序更应该是可重复的，一种连续的过程。行政行为本身不可能只是一次性的，有规有钜的行为是相对于其行为对象而言的公平、公正以及合理，即同等条件下的照此办理，显然不能产生这种程序化“公式化”的做法会对行政主体产生具体的利益的想法，即行政主体不能为自身谋利而“行为”，若能舍此，对程序的要求，对透明度的接受应该是行政主体和其行为相对方共同的追求，但问题是权力本身会滋生腐蚀是不可避免的，那么，至少在对权力分配时就应该考虑到尽可能防止这种腐蚀，而横向的分配结构所能带来的最大功效在于互相牵制的形式，互制互动是必然的需要。首先，行政立法权和行政决策权等权力与长官司意志之间的关系，要解决的是长官意志与社会公意之间谁服从谁，以及怎样服从的问题，对于前者是不言而喻的。但在怎样服从的问题上，不可能不发生的是长官之所要有“自己的意志”，而不是公众的意愿，问题就在于权力分配所形成的“权力的拥有者”概念所产生的离间。社会公众意志被替代而不是被服从的现象，也只有在透明度原则下才能使这种被替代所形成的离间能被及时发现，只有及时发现才能及时纠正，也只有因为存在着随时会被纠正的可能，权力拥有者才会“自觉服从”，服从公众意志。当然，很明确的是接下来就应该是具体怎样对行政立法、行政决策进行“透明”，那么开始的需要就应该是对“透明度”在此有什么要求，然后才是怎样做。在这里，“透明度”的要求就就是一种规则，而不仅仅是只要公开就是透明，因此，真正要找到的是这种有关于“透明度”的规范要求在与现有行政行为方式上的差距和消除差距的做法。在这里，我国加入WTO后承担义务中有关对贸易政策透明度增强的承诺，就是对立法者和决策者的要求，如在政府资助和补贴方面，首先要求的是对有关项目和具体方式的公布、公开、WTO《农产品协议》第四部份第六条“国内支持承诺”，第七条“国内支持的一般纪律”，对国内政府资助具体范围和方式均做了明确规定，必须依照执行，并以此做为立法和政策制定依据。同样在第九条“出口补贴承诺”的条款规定中，在政府的补贴政策中对补贴的减让范围做了具体的明确，而对于象“适用于所有产业的普遍性补贴，资助由企业直接进行或通过高等教育或研究机构签订合同而进行的研究活动，资助国内落后地区对企业根据法律要求对现有设施进行调整以适应新的环保要求而产生的财政负担等给予资助”（27）是允许补贴，不可诉，不会受到制裁。当然，仅只是明白清楚这些范围，做为常识来做要求是远远不够的，行政立法和行政决策对WTO规则的运用，要做到“透明”是因为贸易政策本身就是为促进国内经济而产生的，趋利避害的功利性不可不要，那么，符合规则和运用规则就成为重要的关键所在是应该表现为怎样合规地“透明”才能最好地保护自己。因此而在的权力分配上首先至少要做到的是“行政权与具体的市场经济活动的脱钩，将商业经营者利益与政府利益”区分开来，并且同时应该开通的是政府对经营者的对活渠道，了解、帮助扶持经营者发展。其次，行政执行权，包括调查、处理、处罚、许可权，以及行政合同等权力，当然是在规范的程序上形成一种确定，这种确定应体现为有关权力分配合理和有效的。在这里，有关程序的规范包括有明确法定的规则和无明文规定，但已形成惯例的确定性被确立。有关“行政执法权太过分散”（28）的表现，正是这种法定的程序和在此之外的“惯例”不被遵从所反映出的权力分配不清所造成。因为有关于行政执行权的分配在从总体上被肯定为是来自于法律的授权以后，怎样执行则似乎成为一种无关紧要的给予“自由发挥”的宽容，但透明度原则所要的不仅仅是在结果上，而是在于具体的行为过程中的秩序，更有甚者是那种连怎样做的明确规定都没有的大量的实际行政行为，尚没有“惯例”，因为没有一种基于正确的权力分配条件之上的正常，在一种紊乱现象后面的是使用权力的目的各不相同地背离了公众意愿。法律优先与法律保留， （ 29）都是在于一种对行政权力的约束，法律优先是以法律的最高权威来保证行政权力的不得僭越，而法律保留则是对法律规定的范围的保留，使之成为公众意志体现的领域。这些都是一种外在的约束，而比例原则（30）则是一种对行政权扩张的宽容限度的具体化，即具体使行政权力行使的“手段”应与“目的”相平衡.行政执行权所需要的正是这种可被具体化的限制，即某一种权力的行使的方式，包括可采用的手段，运用的强弱，应与目的相平衡，这种比例的原则被“透明”后，就成为一种规则，有明确规定的或无明确规定的“惯例”。权力的分解原则（31）关于纵向上的对权力的分解和对“不同环节的权能”的人“分开”，则是对法定的行政权力的内容和运用程序要求细化和具体化的反映，这些都表现出一种有关要求“开箱作业”情况下的明白清楚，有规有钜，但是，这种对于行政权力执行方式的规钜，显然是错综复杂的，只能在实践中不断调整，但其

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