遵循WTO“透明度”原则下的行政权整合

要领仍是权力对公众意志的遵从，权力不得自求其利。再次，关于行政监督权，咨询权和行政指导权等非“行为性”权力，在对行政行为公开化的要求的接受上最为直接。监督、咨询和指导的行为，是行政权力的一种自我约束和接受公众约束。对于接受约束的方式，如旁听报道与转播、刊截 、查阅（32）等，既是上述权力自行约束行政行为的途径参照，也是接受外界约束时及时校正的依据。当然，这种内部制约机制所需要的权力分配的结果，即对监督权、资询权和指导权的设置，是在于行政权力具体“行使”之外，首先要解决的就是其独立性，即对行政权力行使的制约和服从其目的需要的配合之间的关系。它的独立性的构成应该首先是来自于法律，而不应是行政权力的规定。另一个外在化的来源是与公众的沟通，即上述有关对旁听等公开方式的实现，与公众的这种联接使其虽然是“行政权”，但更直接地体现“公众权”。其次，行政监督权、咨询权和指导权应保证其有效性，即对行政权力的制约必须是及时、正确的，这一方面需要行政权力的分配的合理所要求的不断被“洗净”和“出新”的机制要被体现，另一方面是要有法律上的保障使其有遇有对抗时能够独立解决问题。在这里，有关廉政立法和分权平衡（33）的需要，应该是一种管理方式上的需要，是具体的而不是抽象的。“立法机关对‘一府两院’的监督权”没有做到“认真行使”，以及分权制衡的“三点成面的权力结构形式”（34）都应该是行政监督权、咨询权和指导权实现的保证和方式。“三点结构”本身应该具体的是指在具体的各级结构中的体现，行政监督权本身是“三点”中的“一点”，但在具体行使监督过程中，与公众的沟通方式，以及与法律和行政决策权所构成的相互关系，是不能代替其内部构成中应有的“三点制衡”结构的。
（2）行政权力的合理性配置的表现。
表现是应该服从于需要的，否则就是虚置。需要在WTO原则的要求下，当然不应被理解为是应时之需，社会政治体制所决定的社会发展方向应该是需要的根据。市场经济的发展方向必然要求对接WTO规则，“透明度”原则的要求就应该是政治体制改革的要求，只不过现

在这种要求的实现被加快了。对行政权力的合理性配置的表现而言，有效、有益是整体性表现，整体性有效有益的表现当然来自于部份之间的有机联系，凯尔森说：“在行政分权制度下，行政机关创造的规范并不是独立的。”（35）而这种相互联系的机制所形成的权力分配中的制约，是在于职责能划分、职责明确所形成的相互限制和监督、独立与服从，因此，行政权力的合理性配置是从划分不同的行政职能从而确定不同的行政主体开始的。
整体性表现之一：平衡。即对行政权力的配置能够形成行政主体与相对方之间平衡的运做机制。平衡具体是指：行政主体与相对方之间“行政法律地位的平等性”从而使“行政法机制具备博弈性”，以及在行政法机制“内部”所达到的“平衡性”设置，包括“制约机制与激励机制平衡”。（36）在此，应该明确的是，对行政权力的合理性配置，也就是做到这种配置能够形成相互制约和配合的平衡。立法、执法、司法、守法和监督的等同层面“五机制”（37）的平衡实现，以及由此开始第二层面结构形成的平衡，如行政立法、机制在保障“公民权利和自由”，确立“广泛而平等的政治参予体系”，建设“社会发展和进步的竞争保障体制”（38）等方面而在立法中所做的合理性的权力配置。这种解构的递进，越深入和具体，其透明度的实现，就越具有可能，因为对规则完善的机制而言，透明虽不是其目的，但是其结果的必然表现。
整体性表现之二：有效。有效应包括行政权力的合理性配置所达到的效率是优化的，以及对于其行为后果的反馈也是有切实表现的。而这种有效性的实现是通过有针对性的具体和有效率的程序来完成的，这就包括对行政主体的合理增减，裁减多余的机构，做到“小政府”的减瘦，同时又要合理地增设具体的有效管理机构，权力配置上明确、具体。在程序上的深入具体，是与权力配置相应而生的。只有有明确具体的行政主体，才有对共行为规范明确具体规定的可能。对透明度原则而言，行政权力配置所达到的有效即是透明度原则的目的，因为对无效行为或累赘的行为而言，都是透明度原则所要摈除的。
整体性表现之三：有益。有益不仅仅是指在宪政秩序下“体现一般的正义准则”，（39）有益应该是对抽象的公众意愿和具体的公众利益的实现。有益基于权利存在的合法性与合理性，而权利在权力体现为“权力本位”时，仅只将“国家财产”和“国家利益”放在首位，强调“个人利益服从国家利益”，（40）当然也是有益的表现，不过，权利同样应该是具体的，是因为行政主体相对方是具体的，有益是在体现权力行使中“权利一权力平衡”中被反映的。（41）行政权力的合理性配置不应该使权力的分配不清楚，以免权责不分，也不应该不准确，以避滥用权力或行政不作为的消极，这些都是为使权力的行使体现出具体的功效和功益，防止其有害或有损，因此，有关行政司法审查机制的建立，对行政行为的司法救济制度的完善，都是对这种有关于行政权力行使结果可能有害的预防之必须。
当然，对于整体表现的概说所需的必然是有关行政权力合理性配置的具体表现，这种细化当然不可能是本文所能完成的，但是可探求的。
具体化表现之一：博弈。有关行政机制的博弈性要求是在于制约的需要和激励的必需。法律的博弈（42）是政治的需要，政治法治化必然要有一种更为接近于具体而不仅仅是概念上的合理。A、同时决策。（43）博弈的表现是在于一种相互作用的需要。同时决策要求产生于两个个体的相互作用时，“每一个个体必须在不知道对方在干什么情况下决定自己的行为”（44）有关于行政决策有效要求的“政令畅通”，是指一种只存于形式需要上的一体化，因为具体的行政主体相对方是不同的，这种不同显然不是一种个体的不同，而是相互关系在不同条件不同环境下的相异，因此，“政令”被做不同理解和不同处置是必然的，也就是常说的“上有政策下有对策”，不应被简单理解为仅只是“对付”，而应被更进一步了解的是具体条件下的需要。因此，有关行政权力配置的合理性表现在具体上应该体现“各行其是”，即避免相互干扰，保持其独立性，在这里，有关行政处罚的决定权与执行权的分离，就是最好表现。当然，不仅仅限于此。显然，这种机制的形成是在于对行政权力分配中相互制约的考虑。B、扩展式博弈。（45）显然，有关于个体之间不可能是信息完全隔离的，双方以及第三方等参加的有关于一个行为（从决策到执行，以及结果的形成，对结果的反馈）是存在着相互的依存关系的。各方的决定和行动，在考虑可能的后果情况下，必然要选择一个最佳的行为方案，因此，对于行政权力的分配，必然要求的是各方之间的互相依存中的牵制关系不可能只是独行其事。这也就是如在有关行政立法中中央和地方之间的关系，不能只是单纯强调集中和服从，因为政策的不透明，必然造成执行的不可能。同样，在行政机构之间，各部门之间的独立行为，对形成的一个结果而论，要考虑后果的原因是在于，没有配合以及对于独自行为可能造成的对后果的影响的牵制的话，这种有关权力配置的合理性是不存在的。C、信息不对称与告之和重新协商。（45）信息不对称是对于行政主体以及相对方客观存在的。信息不对称必然导致行为决策及行动之间关系的偏差。纠正是在于对信息的告之和在信息知悉被调整后的重新协商。矫正行为是行政救济被设置的必然，但矫正不仅仅是发生在后果形成之后，更应该是在对后果形成的过程中的需要，在行政权力的配置中，这种不断地依靠对信息的了解来决定行为方向和方式的过程的形式，是需要认真考虑的。当然，这种过程，在实际中的存在的必然，即所谓“看菜吃饭”的做法是客观的存在，但在机制构成上做到先行的考虑，则是为有序和有益而有的设置。这也就是所谓整体性和统一性问题，如WTO所要求的“有关或者影响货物贸易和服务贸易的实施程序都要达到公正合理的水准，这个范围实际上已经接近于覆盖全部行政管理的各个领域”，（46）“公正合理的水准”必然是“各个行政管理部门”协调一致的行为才能成就，而所谓“协调”本身即是一种对信息不对称条件下的不断改进，从而调整以达一致的过程。D、信号显示，信息甄别（47）的需要所要求的正确推论。不能假定在信息不对称条件下的积极披露和获取信息都是可靠的，因为对于“不可核实信息”，则只能通过对“个体所采取的行动来揭示”。（48）在这种条件下有关对行政权力合理性配置的模型应有的博弈，是在于对信息甄别机能的设置，设置本身

《遵循WTO“透明度”原则下的行政权整合(第6页)》