加快改革步伐，建立有效的社会保障体系

党的十五大报告明确指出，要积极推进各项配套改革，建立社会保障体系，实行社会统筹和个人帐户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的社会保障。国务院最近也颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。江泽民同志的报告和国务院的决定描绘了社会主义市场经济体制下具有中国特色的社会保障体系的基本轮廓。社会保障制度涉及国家、企业、个人三者利益关系的调整，关系到改革、发展、稳定的大局，有必要进一步深入研究探讨，通过深化改革，建立起有效的符合中国国情的社会保障体系。

　　一、有效社会保障体系的客观要求

　　社会保障制度是现代工业文明的产物。从19世纪上半叶英国颁布《济贫法》，到20世纪30年代罗斯福《社会安全法案》问世，以及随后“福利国家”出现，社会保障制度已存在约一个半世纪。资本主义国家为了适应工业革命和社会化大生产的要求，缓和社会矛盾，维护社会正常秩序，当劳动者因年老、患病、工伤、生育等原因永久或暂时、全部或部分丧失劳动能力，或因失业而丧失工作机会、失去收入来源时由国家通过法律制度，对其提供经济补偿和援助。经过150多年的发展，社会保障制度已成为市场经济国家中不可缺少的一项制度。有效社会保障体系具有以下客观要求：

　　1、充分运用大数法则，覆盖面要宽广。大数法则是客观世界存在的一般规律。社会保障的“大数法则”说明只有覆盖范围越大，其抵御风险的能力才会愈强，也就是说，社会保障应该具有全民性。从市场经济发达国家看，其社会保障制度不仅涵盖了所有居民，而且涵盖了每个居民“从摇篮到坟墓”的一生。从我国情况看，要均衡企业之间的负担，体现社会互济，社会保障应该覆盖所有城镇中的各类企业的全部职工，以及所有城镇个体劳动者及帮工。

　　2、切实保证代际供养，基础性保障要强。当今世界，不论是发达国家，还是发展中国家，人口老龄化的现象越来越突出。据统计，世界各地60岁以上（含60岁）的老人已有5.4亿，其中生活在发展中国家的就有3.3亿。我国老年人口的长寿比例由1982年的6.6%上升到1995年的8.6%，全国已有上海、北京、广东等1/3的省市区人口呈老年型。人口老龄化意味着老年人越来越多，它一方面反映了社会生活水平的提高和生活质量的改善，另一方面也要求尽快建立完善的社会保障系统。人口老龄化给代际供养带来了财政上的困难。因此，社会保障体系中社会和国家只能承担基础性的保障，一方面使劳动者一旦因风险失去收入来源后能享有基本生活条件，另一方面使国家和社会能够长期地提供保障。

　　3、积极适应市场机制，社会化程度要高。市场机制的基本功能是通过价格竞争来优化资源配置，从而形成优胜劣汰，而社会保障机制的基本功能是通过互济互助，保持社会稳定，从而有利于经济增长和社会进步。由于市场是竞争的，资源是流动的，包括人力资源也是流动的，因此，社会保障必须适应市场社会化要求，适应建立开放、竞争、流动的劳动力市场的需要，建立一套具有全民性的最基本的社会保障体系，在效率优先的基础上促进公平和稳定。

　　4、充分考虑收支平衡，法律措施要过硬。社会保障体系大体包括三大部分：社会保障，社会福利和社会救济。除社会福利和社会救济基本上依赖于公共财政支出外，社会保障的本质是在完成个人缴费义务基础上享受机会均等的社会保障，因此必须专项征集，专项存储，专款专用。社会保障体系能否成功除了取决于能否对经济发展起保障和促进作用外，还取决于能否有效地避免财政危机。因此，通过法律强制性筹集基金，并保证基金运营的保值增值，是有效社会保障体系的重要基础。

　　二、市场经济发达国家社会保障制度的经验和教训

　　市场经济发达国家的经验主要体现在：一是一般都有一整套全国统一的、完备详尽的社会保障制度。通过法律规定，对因年老或失业而没有收入的人实行收入保障，使他们可以维持基本的生活，在生病时能够支付必需的医疗费用。二是建立覆盖全社会广泛的社会保障体系，个人缴费与雇主缴费紧密结合，通过保险基金的征集和发放，使一般人和贫困者，健康人和病人，有工作的人和失业者之间能够互助互济，形成一种收入的再分配。三是具有防止贫困恶化，促进社会经济稳定的职能。社会保障不仅可以缓和因贫困恶化造成的社会矛盾，而且有助于保护劳动力，保持被保障者的购买力，给经济发展带来比较稳定的需求。四是资金筹集方式法制化。据国际货币基金组织统计，目前世界上已有80多个国家开征了社会保障税，几乎遍及所有市场经济国家，特别是以美国为代表的主要西方发达国家的社会保障税已成为本国的主要税种，为社会保障资金的筹集提供了稳定的来源。

　　市场经济发达国家的教训主要表现在：一是由于炫耀“福利国家”，实行高福利政策，导致财政负担沉重。以瑞典为例，1965年该国社会保险支出占GDP的7%，80年代初占17%，到90年代初已占到60%，大大超过国民生产总值的增长速度，形成大量的债务和财政赤字，成为难以诊治的“瑞典病”。二是高福利来自高税收。税收过高截断了劳动与收益之间的有机联系，严重地影响了在业职工的生产积极性，一部分宁愿失业在家领补贴，也不愿意多赚钱多缴税，惯坏了一批懒人。三是庞大的社会保障管理机构虽然能够使社会保障系统比较稳定地运行，但由此带来的机构臃肿、官僚主义、低效率等弊病也成为公众猛烈抨击的对象。

　　市场经济发达国家现已认识到改革其社会福利制度的必要性和紧迫性，并相继提出一些改革设想：如增加私人保险并承捍更多的费用，逐步减少社会福利开支；提高退休年龄；降低失业救济金或疾病津贴；通过灵活的工时制和工资制来创造更多的工作岗位等等。但由于多种社会经济矛盾的制约，这些设想往住难以实行。

　　三、我国现行社会保障制度的特点和难点

　　党的十四大以后，从1992年到1997年，是我国社会保障制度从旧体制向新制度过渡的阶段，以养老保险、医疗保险以及失业保险为重点，社会保障的覆盖面随着改革的深入不断扩大。到1995年底，全国共有8738.2万城镇职工，2241.1万离退休人员参加基本养老保险社会统筹；206.3万职工参加企业补充养老保险；210.6万职工参加个人储蓄性养老保险；全国参加失业保险的职工达9500万人；全国有314个市县的42.4万离退休职工实行了医疗费用社会统筹。据不完全统计，1996年全国城镇企业基本养老保险基金收入1010亿元，支出894亿元，累计结余523亿元；1995年全国失业保险金收入35.3亿元，支出18.9亿元。这反映了我国多层次的社会保障制度正在逐步形成。

　　我国现行社会保障制度主要体现了以下特点：一是因地制宜，方法多样。我国传统的养老、医疗保险制度实际上是由企业负责职工的生老病死，不仅承担经济责任，而且承担管理服务职责，使国有企业特别是老企业负担沉重，也使劳动者缺乏个人责任。随着经济体制改革的深入，国有企业转换经营机制，经济结构进行调整，企业实行兼并破产等等，原有的社会保障制度越来越不适应社会主义市场经济发展的需要，因此，各地

多种方案进行社会保障制度改革的试点。二是先易后难，逐步扩大。在构筑社会保障新体制的过程中，我国社会保障项目是逐步推开的，首先从养老保险开始，1991年国家决定提高社会统筹的层次；1993年国家颁布了《国有企业职工待业保险规定》，把失业保险扩大到所有国有企业职工；1994年底国务院在镇江、九江两市进行职工医疗保障制度改革试点。三是统帐结合，不断转换。1995年国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确提出：基本养老保险制度改革要实行社会统筹与个人帐户相结合，这不仅有利于扩大社会保险供款来源，也有利于培养劳动者的社会保险意识。1997年国务院又颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确提出在本世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用于城镇各类职工和个体劳动者，资金来源多渠道，保障方式多层次，社会统筹与个人帐户相结合，权利与义务相对应，管理服务社会化的养老保险体系，全面加快了建立新型社会化养老保险体系的步伐。

　　我国现行社会保障制度推行的难点：一是不统一，条块分割。由于我国各地社会保障制度的改革起步时间不同，设计的改革方案也各有不同。从养老保险改革来看，虽然都是个人帐户和社会统筹相结合，但在缴费比例上，因为企业负担的离退休人员数量和金额不同，单位和个人的缴费在不同的城市有比较大的差异，有不少城市企业缴纳的基本养老保险费的比例大大超过了国务院规定的一般不得超过企业工资总额的20%的要求。同时国家的一些行业主管部门也先行建立了行业统筹的养老保险制度，形成了条块分割，使劳动力资源难以流动，社会保障体系各自封闭，防范风险能力也相应削弱。二是措施不力，强制性差。社会养老保险、失业保险、医疗保险是一种社会强制性保险，是国家为企业和职工在市场经济竞争中编织的一道“安全网”，有利于维护社会稳定，促进企业发展，而商业保险是为了分散风险、防范风险而自愿进行的投保。由于社会养老保险是以征集保险费的形式筹措资金，因此，一些效益好的企业，特别是离退休职工少的新企业认为是变相的集资摊派，是