试论入世后我国农村土地使用制度的调整——写在《中华人民共和国农村土地承包法》颁布之际

过来，对农业生产活动特别是种植业管得仍然较细、较死，特别是在不发达地区更是如此，作为生产经营者主体的农民的自主权还没有完全落实。在农业生产和销售逐渐市场化的形势下，农村土地承包经营制度因其固有的一些弊端，现在已无法适应我国入世之后的新情况，而到了应该变革之时。

　　二、解决我国农村土地使用制度诸问题的基本原则

　　从上述分析中，我们可以看到，我国现行的农村土地使用制度已不能与入世后的新情况相适应，反而导致了一些长期以来无法解决的难题。因此，解决这一现状的关键所在，就是从根本上调整我国农村土地使用制度，建立并完善符合新形势要求的农村土地使用制度及其相关配套的法律制度。

　　我国农村人口和土地总量的矛盾十分突出，在这样人多地少的国家调整农村土地使用制度，以适应WTO规则给我们带来的新形势和新情况，应当遵循一些基本原则：

　　1、作为人多地少的国家，我国以有限的并且日益减少的耕地，养活占世界1/5的人口，这不能说不是一个奇迹。我国的粮食安全问题不容忽视，否则极容易引起严重的社会问题。我国的耕地面积正在日益减少，这里有社会发展的原因，也有自然环境的因素。我国是一个环境日趋恶化的国家，自然因素的损耗使我国耕地现状不容乐观。作为一个走向小康的国家，方方面面的发展都离不开土地，作为强势群体的城市正对农村这一弱势群体的土地采取各种形式进行扩张和占有。因此，有学者所指出的，我国应该坚持世界上最严格的土地管理制度不动摇，严格按规划用地，严格限制农用地转为建设用地，坚持基本农田保护不动摇，坚持耕地保有量不减少的目标要求。[9]可以说，这是我国应当一贯坚持的农村土地政策。

　　2、与工业化进度相适应，慎重推行土地使用适度规模化。我国向工业化社会发展的过程中，如何处理好工业和农业之间的关系，不同的国家有不同的处理办法。我国目前采取了向农业索取各种资源、税赋以支持工业发展的办法，工业向农业的投入不足，可以说，在农村税费改革取得显著成果之前，这一现状难以改变。在我国入世后，形势要求不得不改变现行的农村土地使用制度，采取土地使用权的适度规模化经营，这也是许多学者的共识。正如有学者所指出的，中国应走农业产业化、适度规模经营的路子。美国之所以能在国际农产品贸易竞争中处于不败之地，很重要的原因之一是他们的农业生产效益高。高的农业生产效益又来自于好的管理和规模经营。我国农村大部分地区现在农业经营规模还很小，管理水平还不高，生产效益还很低。很多农民从事的还是自给和半自给的生产，商品生产能力不高。[10]因此，不采取适度规模化经营办法，在我国入世后的新情况下，是没有出路的。然而，我国是一个人多地少的国家，土地资源十分有限，农村人口就业极为困难，因此，在处理农村土地使用权，进行土地使用适度规模化经营之时，稍有不慎，就可能为此负出沉重的代价。在工农业都亟待改革和发展的现状下，在法律上处理好权属关系问题，在政策上处理好保护农民利益问题，是解决上述难题的关键。

　　3、推进我国农村土地适度规模化经营，应当首先在农村土地使用的法律制度上进行适时调整。我国长期以来，农村土地权属关系不清，农村土地所有权和使用权的法律关系不明，由此导致了一系列的纠纷和整个农业发展的各种问题，因此，在法律制度上已到了进行调整之时，应当加强农村土地使用制度改革力度，推进农村土地使用权向物权化发展，允许土地承包权转让、出让、抵押。令人感到欣喜的是，我国《农村土地承包法》的出台，有助于稳定农村土地承包经营权，也允许通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。农村土地承包经营权有向物权转化的趋势，但农村土地承包经营权毕竟不是法律意义上的用益物权，而且《农村土地承包法》也没有对于农村土地使用权的适度规模化经营提出具体的解决办法。《农村土地承包法》仅仅规定了通过家庭承包取得的农村土地承包经营权可以依法转包、出租、互换、转让或者以其他方式流转，这一规定还不足以在农村土地适度规模化经营过程中依然有许多具体问题无法解决，而农村土地适度规模化经营恰恰是我国今后农业发展的必由之路。因此，如何建立并完善一套适应我国农村土地适度规模化经营的土地使用法律制度，就显然十分必要和紧迫。

　　4、农业产业化经营中的政府职能与市场环境。我国农业产业化经营过程中，政府的职能应从管理向服务转变，应当加强农业税费改革力度，并且应当转变对农民的支持方式，减少“黄箱”政策支出，按照WTO农业协定的规定，“黄箱”政策主要包括以下政策措施：价格支持；营销贷款；按产品种植面积补贴；牲畜数量补贴；种子、肥料、灌溉等投入补贴；对贷款的补贴。我国在这一方面承诺减少对农业的国内支持。我国可以加大各种“绿箱”政策支出，如政府的一般服务，如研究、病虫害防治、培训服务、推广和咨询服务、检验服务、营销和促销服务、基础设施服务等。还可以进行食物安全储备、国内食品援助、不挂钩的收入支持、自然灾害救济、在收入保险方面的补贴、对生产者退休计划的结构调整资助、资源停用计划的结构调整援助、对结构调整提供

的投资补贴、为保护环境所提供的补贴、地区性援助等。这些政策同样会大大促进农业的发展和农民收入的改善。此外，提高劳动者的素质，是我国农业发展的重要因素，没有劳动者素质和教育的提高，就不可能造就我国的现代化农业。在金融领域，采取各种措施以满足农民贷款需要，提高农业投入量，也应当是今后政府职能和政策转变的重点所在。

　　三、我国农村土地使用制度的调整

　　基于上述农村土地使用制度改革必须遵循的基本原则，可以说，在我国调整农村土地使用制度的重心，应当放在农村土地使用权的改革之上。在改革农村土地使用权之时，应遵循民事权利的基本原则和基本理念，只有这样，才是公平合理的解决之道，人心顺则改革事业可成，才不至于因改革而带来更复杂的社会纠纷。

　　为了与入世的情况相接轨，应当加强我国的农产品的竞争力，我国农业再也不能满足于类似自然经济的农业生产模式，应当在加强农产品生产的科技含量的前提下，增强工业发展对农业生产所提供的支持力度，大力提高农生产的管理水平，将土地集中起来，进行集约化生产，以提高我国的农产品的竞争力。

　　为此，应当在保障我国农村低收入者的基本生活水平的前提下，将土地进行适当集中，以农场模式或在富有经验的农业生产者的带领下，由农村居民进行经营。为了达到这一目的，应当采取土地使用权的股份化是非常必要的。在实践中，有出现了一些农村土地使用权股份化的作法，这些作法都取得了很好的效果。如　2001年6月，四川省宜宾市南溪县的24户农民在协议书上签字，将各自承包的土地以股份的形式集合起来，实行公司化经营。这种被称为“股田制”的创举，将土地入股办起土地股份公司，受到了学者的重视。[11]当前，农民大量外出务工，承包地转包难。现在有了“股田制”，农民把“包袱”变成“股份”，不但有收益，还可以分红。“股田制”已经破解了我国近年农村土地流转中的一系列难题。四川省农村经济研究所所长郭晓鸣对此给予了肯定，他认为这种作法“至少是有意义的一次探索”。他认为，家庭联产承包责任制是以单个家庭为基本生产单位的分散经营，在这种分散经营形式下，农民获得市场需求信息、使用新型技术的成本和风险都要比规模化集中经营高得多，农民不愿意轻易生产新品种、轻易尝试使用新技术。长期以来，我国农民就只能生产一些品种老化、技术简单的农产品，虽然没有多少风险，然而也卖不到好价钱。而南溪县农民此举一方面可通过扩大经营规模，降低生产、交易和获得市场信息的成本；另一方面，生产达到一定规模之后，有能力聘请专业技术人员，生产新品种、采用新技术，从而提高土地生产效率。郭晓鸣认为，它代表在新的历史背景下中国农业经营方式变革的一个基本方向。尤其是在中国加入WTO后，农村、农业和农民面临着前所未有的挑战，表面看是国外农产品的大量进入，实质上则是我国大量超小规模的农户分散经营体制如何应对国外实力强大的农业公司的挑战。四川省南溪县农民的这一步跨得很大，甚至有点“离经叛道”的味道。土地股份公司从表象上看是一种新的土地流转形式，但实质上是农民以土地承包权自愿入股建立的股份合作制，是中国现有条件下农民对合作制的一种创新。[12]

　　由此可见，完善农村土地使用权的股份制，是解决目前我国农村土地适度规模化、符合民事权利基本原则和基本理念的良好方法，它有助于建立并完善我国农村土地使用的物权法律制度，有利于使我国农业生产经营适应入世后的严峻形势，也有利于解决我国目前在农村土地承包经营制度下出现的各种难题。

　　建立和完善我国农村土地使用权股份化，可以采取以下的做法：将农村土地分为口粮田和经营田，口粮田归农民自种自收，用于保障农民个人基本生活水平，这是对大多数农村村民，他们作为整个社会的低收入群体的基本生活问题的保障；经营田则先使之平均化，归农民平均享有农村土地使用权，并将这一土地使用权转化为股份，由享有股份的农民进行投资入股，组建农场，选任富有经验的农业生产者进行经营，农民中有经验者可以进入农场作农业工人，也可以自由选择其他工作场所。由全体村民自行决定，选择由何人参加农业劳动，成为农业工人。由于农业工人的劳动能力，直接牵涉到每一股东的利益，因此，不必担心会有无法选择出农场劳动人员的事情发生。每年农场收入，按股分红，每个农民可以得到金钱收益。这样，将土地转化为投资资本，农民也没有失去口粮田；对于经营田，每

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