试论入世后我国农村土地使用制度的调整——写在《中华人民共和国农村土地承包法》颁布之际

　　我国于2001年11月10日加入了世界贸易组织，按照我国入世协议所作出的承诺，我国将在以下几个方面对农产品贸易进行调整：

    （1）扩大市场准入。我国承诺入世后对所有农产品的关税均实行上限约束，并且将算术平均关税率由目前的21％降低到2004年的17％。对于粮、油、棉、糖等敏感商品，我国承诺在入世后取消对外贸的计划管理，改为实施关税配额制度，并且逐步扩大分配给非国营贸易企业的配额比例。

    （2）削减出口补贴。我国承诺在入世后不再对任何农产品进行出口补贴。

    （3）削减国内扶持。我国承诺，今后的综合支持量将确定为零，并且放弃根据农业协定给予发展中国家的特殊和差别待遇条款扶持农业的权利。今后我国只能在农业协定规定的微量允许范围内支持农业，在最终协议中，我国争取到的微量允许为8.5％。此外我国还在改善动植物卫生措施和技术标准、放弃采取特殊保障措施的权利、允许WTO成员防范从中国进口产品激增的特殊保障措施等方面作出了承诺，在服务贸易和知识产权保护方面所作出的承诺也对于农业生产及农产品贸易有一定的影响。[1]我国目前在农业生产方面的现状和上述承诺相比，可以看到，如果不尽快地对我国农业生产方式加以改革，履行我国在入世之时所作的承诺，将是比较困难和危险的。改革我国农业生产方式的重要方面，就是对于我国农村土地使用制度加以调整。我国实行土地承包责任制至今，现存的农村土地使用制度曾经为我国农业发展和现代化发展事业作出过重要的贡献，这一土地使用制度也是符合我国农村和农民的基本情况的。在我国加入WTO的背景下，现存的农村土地使用制度是否还适合于今后的农业生产，是否还适合于在新的社会条件下的农业发展，引起了许多学者的思考。“加入WTO后，我国农业生产将走向规模化、企业化和国际化道路，这就要求农村土地产权制度进行适应性的改革。”[2] “加入WTO后，我国农业经营的市场化和规模化倾向将越来越强，势必导致土地的规模经营和集约经营，使农用地的流转更具规模。……应该改革农村土地制度，实行制度创新，适应我国农业规模化、产业化的要求。”[3]可以说，这些论述代表着目前学术界关于中国入世后如何调整农村土地使用制度的主导性观点。2002年8月29日我国颁布了《中华人民共和国农村土地承包法》，将农村土地承包制度用法律形式固定下来，确立了农村土地承包经营权的取得和流转制度，目的是赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。这一法律的出台，有利于农民合法权益的保护，有利于农民加大对农业生产的投入力度，有利于促进我国农业的适度规模经营，在实践过程中，也得到了农民的热烈拥护。从我国农业发展的长远角度考虑，我们却不能停留在目前的已有成绩上，应当看到，我国农村土地使用制度与我国入世之后的严峻形势还有相当的差距，解决这一问题还需要采取更有效的手段，以提高我国农业的生产力和竞争力。本文试图从我国入世后农村土地使用制度的调整角度，提出一些看法、观点，以有助于今后我国对农村土地使用制度各方面的完善。

　　一、我国现行农村土地使用制度与WTO规则要求的不适应之处

　　我国现行农村土地使用制度是基于中国国情而采取的土地承包经营制度，这一制度将农村土地的集体所有与个人经营相结合，在一定程度上调动了农民的生产积极性，在过去20余年的改革开放进程中，发挥了十分重要的作用。加入世界贸易组织之后，我国目前的农村土地使用制度已不能适应入世之后的形势要求，总结起来有以下几点：

　　1、农村土地承包经营制度导致土地划分过细，农民个体生产力有限，无法在越来越激烈的国际竞争中立足。实行二十余年的农村土地承包经营制度，直接导致的后果就是农村土地的严重细分，每家每户地进行农业生产，生产规模过于细小；同时，由于农民人力、物力、财力的有限，对土地的投入大多受限于农作物的价格，但是，农产品生产和销售市场化后，对农民的生产投入会带来一定的影响。此外，农民收入难以在短时期内得到提高，也影响到农民对土地的投入。“入世后，一些农产品的进口将增加，从而会相应地降低国内的价格，这也就影响到农民的收入。在一些主产区，影响可能还会较为突出。”[4]这一因素同样导致了农产品价格的下降，无法保证农业生产的投入。由于农民土地权益，即使在《中华人民共和国农村土地承包法》颁布之后，也未能得到最终的解决，给农民以稳定的土地权益，农民投资和经营土地的积极性还受到一定的限制。农业投入不足，还与农民贷款难有着密切关系，而农民贷款难的问题又是多种因素长期综合作用的结果，一时无法解决。因此，“以目前这种生产规模和经营形式参与国际竞争是难以想象的。”[5]

　　2、我国农村现行的土地使用制度，导致无法形成规模经营；即使有些地方、有些农作物品种形成了适度规模经营，但在成本、价格也并不占优势。一家一户的单独生产，长期以来导致了农村微观经济组织发育不全，生产经营的组织化程度低，过小过细的生产经营者无法担负起国际竞争的任务。农业产业化经营中的政府职能与市场环境的还存在许多问题无法解决，单纯依靠发展市场经济所需要的产前、产后环节上的服务形成产业化经营和适度规模经营的作法，依然受制于农业生产规模过于细小、农民收入无法稳定提高的“瓶径”，由此可见，生产经营的集约化、产业化，服务的社会化，效益农业的形成都要求土地的集约化和规模化，提高农产品质量和效益为中心的农业产业结构调整，相应地要求我国农村土地使用制度的变革。

　　3、入世后的形势，要求增加农业生产的竞争力，增加农业生产中的科技含量，加强农业生产的管理，而科技和现代化管理都要求统一的规模经营模式，否则很难形成竞争力，但是我国目前的农村土地使用制度难以适应这一要求。按照我国入世时的承诺，到2004年，农产品的关税要从21.4％下降到17％，这就意味着我国农产品要直接面对境外的农产品竞争，出口更加狭窄，质量规格不一，品种没有特色、缺乏竞争力的农产品将难以实现出口创汇。以我国目前的农产品现状分析来看，入世后将对玉米、小麦、大豆、棉花等大宗农产品的市场冲击较大，由于我国承诺停止对农产品出口补贴，对于主要生产地区如吉林（玉米）和新疆（棉花）影响会较为强烈。[6]我国目前这些主要产区的农作物价格普遍高于国际市场的价格，同时还存在质量上的明显缺陷，规格品质不统一的问题。有学者指出，在中国农业融入世界农业的大趋势下，农产品上档次、降成本、创名牌，建立起相对稳定的产销关系，需要一段时间，农产品的出口创汇在短期要受到制约。[7]要解决这些问题，只有用加强农产品的科技含量，提高农业生产的现代化管理的办法；但现在我国农业生产的科技含量极小，高科技农产品和种植方法，农民无法接受；即使在有些地区农民接受，也由于投入大、收益小、成本高而无法大规模推广，显然农业

生产的规模偏小是制约农业科技和管理现代化的主要因素。

　　4、一些社会学家认为，21世纪的中国农村，将面临着耕地减少、人口增加、就业困难的三大挑战。在面临着这些资源约束和结构约束的前提下，我国农民却因为农业的低收入而对于农业生产失去应有的积极性，耕地的大量抛荒，一直是土地承包经营制度在实施过程中无法解决的难题。在入世谈判中，我国国内农业支持的承诺是，我国黄箱政策的微量允许水平为8.5％，我国还放弃了农业协定6.2条款中的发展中国家可免于削减承诺的三项措施，包括投资补贴、农业投入补贴和停种非法医学专用作物的补贴。[8]因此，落实和完善粮食购销体制改革和收购保护价政策，增加对粮食生产环节的补贴，保护农民的生产积极性，这些措施在我国入世后已不能使用。此外，由于工业化的发展，城镇的扩张，大量耕地转为非耕地也对耕地总量动态平衡制度和基本农田保护制度造成冲击。农村人口压力、隐性失业和周期性劳动力剩余的现状，仅仅依靠加快小城镇建设、东部先发展地区吸纳部分劳动力和农村户藉改革等措施，其效果并不理想，许多问题难以解决。农村教育和农民素质是提高农业生产力的重要因素，这一“软件”因素，实际上成为长期以来制约我国农业发展的障碍，真正从事农业生产的劳动者没有积极性，科技素质不高，很难想象今后我国农业生产会有良好的竞争力。一方面耕地因各种原因而在急剧减少，另一方面耕地又被大量抛荒，这一反常现象正是我国农村土地使用制度无法适应新形势的需要的真实写照。

　　5、在农村土地使用制度中，还有许多难题没有解决。例如，农村土地所有权主体及其组织机构还没有明确，农村土地所有权主体的能力和素质还参差不齐，在农村土地承包经营体制下，很难把握农村土地所有权主体和作为农村土地使用权主体的农民和农户之间的关系；由于这些关系不明确，因此，在土地、资金、技术等资源的分配上，还没能完全按照市场经济的要求去运作，用政府手段配置农业资源的问题还没有得到解决。主要的农产品市场经营者仍然带有很强的计划经济特点，政府管理农业或农村经济的职能没有完全转变

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