论中国土地使用权制度的完善（下）

　　（二） 关于用益权

　　如前所述，用益权制度起源于罗马法。在罗马法中，“用益权是对他人的物的使用和收益的权利，但以不损害物实质为限。”[35]罗马法创制的用益权制度为法国民法典和德国民法典所继承并加以发展。从法、德民法典的规定来看，用益权是指在不损坏物的实体的情况下使用他人之物并收取孳息的权利。

　　我国社会生产方式或经济制度在经过长期改革后，现已进入了社会主义市场经济时代。市场经济对物具有双重需要，即物之稳定和确定的归属、物之价值的最大实现。[36]如何满足市场经济的双重需要，我们认为，用益权制度应当是解决这一问题方式之一。一方面，用益权的标的物是他人所有之物，用益权人在行使用益权时不得损害物的实体，这就确定了物的归属，并且用益权人在用益过程中不损害物的实体实现了物的保值；另一方面，物之价值的实现必须以对物加以利用为前提。有学者指出，在我国公有制条件下，普遍的民事主体是非所有人，他们要想获得所有权，就需要在他人所有的物上设定他物权，确切地说，是用益物权，以此为基础，通过物权交换和自己的创造使所有权客体扩大，并与所有权人进行再分配，对产生的利益享有所有权。[37]而用益权实际上是使用益权人根据自己的意愿、目的及条件灵活有效地行使其抽象权利所包括的具体权能，以便使权利人在保持物之固有权利和性质情况下最大程度地实现自己的权益，这符合在公有制条件下财富创造的规则，从而实现物之价值的最大化。因此，在市场经济条件下确立用益权的意义在于，一是使以特定权利维系的特定社会或秩序得以维护；二是使这种权利的利用价值得到最大实现。[38]

　　我国现行的民事立法中没有使用“用益权”的概念。但我国现行立法中规定了与用益权相类似的物权，如《民法通则》、《矿产资源法》、《森林法》、《草原法》、《水法》等分别规定的国有自然资源使用权、采矿权、林地使用权、草原使用权、取水权等具有物权性质的权利。有不少学者主张，将有些不能归于私有，但又必须充分利用的生产资料以用益权的形式投入社会生产，实现其最大价值，如某些国有矿源、森林资源、草原资源、水资源等，便可设定用益权。[39]实际上，国有自然资源使用权、采矿权、林地使用权、草原使用权、取水权与传统民法中的用益权有诸多共同这处：（1）上述权利的客体与用益权的客体一样均属他人所有之物。我国是社会主义国家，法律明确规定矿产资源属于国家所有，水资源、森林和草原资源可以属于国家所有，也可以属集体所有。国有自然资源使用权人等都是对国家所有或集体所有自然资源进行占有、使用、收益的。（2）上述权利的享有者在行使权利过程中亦不得损坏物的实体。例如：《矿产资源法》规定：“开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境。开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或其他利用措施。”《草原法》规定：“严格保护草原植被，禁止开垦和破坏。”“合理使用草原，防止过量放牧。”《森林法》、《水法》中亦有如此规定。（3）用益权是一种动态权利，其价值的实现必然要在物的使用、收益及有限改造的运动中完成，而国有自然资源使用权等诸权利，亦是如此。以草原使用权为例，使用人必然要对草原资源进行开发，从事畜牧养殖、野生动植物养殖等才能实现自己享有草原使用权的价值，实现物之价值最大化。（4）上述权利与用益权一样可以依照法律规定或合同约定而设立，其享有者既可以是法人或其他组织，也可以是自然人。总而言之，就国有自然资源使用权、采矿权、林地使用权、草原使用权、取水权等权利的具体内容而言，它们实质上都是民事主体依照法律规定或者依照合同的约定对国有或集体所有的自然资源行使占有、使用、收益和部分处分的权利。而这些权利与传统民法中的用益权并没有本质的差别。但国有自然资源使用权等，权利主要是分散在一些具有行政管理色彩的单行法之中，其往往侧重于从国家对自然资源保护角度进行管理而忽略对权利人权益的规制与保护，并且我国民事基本法对此亦缺乏系统的规定。这种分散立法、行政主导模式一方面造成了对自然资源利用的的条块分割，使权利体系杂乱，不利于对自然资源利用的统筹规划、协调管理；另一方面也不利于各种权利的登记公示，最终不利于我国物权立法的完善。物权法是我国社会主义市场经济条件下规制财产关系的基本法。在物权立法过程中我们有必要借鉴传统民法中用益权的规定，将国有自然资源使用权、采矿权、林地使用权、草原使用权、取水权等权利加以改造，设立用益权，用用益权统一概括上述权利。

　　（三） 关于农地租赁权[40]

　　1.建立我国农地租赁制度的必要性与可能性

　　所谓农地租赁制是指农村集体经济组织作为出租者以一定年限把农地使用权出租给承租人，承租人按期支付租金，对农地在不改变其用途的前提下进行租赁使用的制度。毋庸讳言，农地承包经营制在新的历史条件下已经成为了阻碍我国农业社会化、现代化大生产和农村经济体制改革与发展的桎梏。正是在这种条件下，法学工作者理所当然应同经济学家一道，用联系、动态的眼光，在高于实践的水平上为改革的发展在理论上进行大胆的探索。总的来说建立我国农地租赁制度的必要性和可能性有以下几方面。

　　首先，构建农地租赁制有利于弥补农地承包经营制的缺陷，规范农地使用法律关系。从理论上讲，实行农地租赁制度有以下几个方面优点：第一，有助于进一步理顺农地所有权与使用权的关系，使农地产权明晰化。第二，使农地收益权进一步完善。[41]第三，农地租赁使用符合《土地管理法》中“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本要求，有利于农地资源的可持续利用。第四，便于与现有的农地承包经营制相衔接，有利于农业生产和农村经济的持续稳定发展。在实践中，如前所述，我国经济较发达地区已有不少农村集体经济组织或承包经营权人出租自己承包的土地给外来务工者和城市下岗职工耕种经营。为了促进农地使用制度逐步完善，中国共产党中央也在贵州湄潭、广东南海、山东文登、北京顺义、湖南怀化、陕西延安等地进行了一系列改革试点，为突破原有农地使用模式、建立新的农业经营机制积累了丰富的材料，提供了初步的实证经验。因此，无论在理论上，还是实践中，农地租赁制无疑将对规范和完善我国农地使用的法律关系发挥积极的作用。

　　其次，建立农地租赁制度具有良好的法律基础。第一，1988年4月我国《宪法修正案》第2条规定，宪法第十条第四款：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”我国《宪法》最初明确规定，不得以出租形式转让土地，而《宪法修正案》第2条则将“出租”二字删去，并且规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。可见，出租土地，尤其是出租土地使用权已不再为宪法所禁止。第二，我国1998年修订《土地管理法》第63条明确规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设……。”虽然《土地管理法》的修订中对农地使用权租赁没有新的突破，但却明确了农地租赁的唯

一限制是不得改变土地用途，以保护耕地，[42]这就为建立我国农地租赁机制留下了广阔的空间。第三，《土地管理法》第14条规定，农民集体经济组织成员对集体土地的承包经营期限为30年。农地使用期限的延长，也给农地使用权出租提供了可能。第四，1990年国务院颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中第4章专章规定了城镇国有土地使用权出租，可以说开创了我国土地使用权租赁的先河，为我国农地使用权租赁制的构建提供了可供参照和借鉴的范本。第五，沿海经济较发达的省、市已经通过地方法规和规章的形式对建立农地租赁制进行了有益的尝试。

　　最后，建立农地地籍档案、完善不动产物权登记制度是维持农地租赁制度有效运作的保证。1996年2月颁布的《土地登记规则》第25条规定：“不经变更登记的土地使用权、所有权及他项权利的转移，属于非法转让，不具有法律效力。”显然，我国不动产权利的产生、变更都以登记为生效要件。因此，农地租赁亦须以登记为其生效要件，从而以审查登记的国家行政权力的行使来规范农地租赁行为。在我国，法律、法规对于农村地区农地登记却存在着许多问题。笔者认为，构建农地租赁制度时有必要完善以下内容：第一，以乡（镇）为单位，在对农地所有权、使用权进行确权的基础上，发放农地所有权证和农地使用权证，建立农地地籍档案，并随时根据权属的变动情况进行变更登记；第二，将农地租赁权、农村宅基地使用权、地上权、地役权等纳入不动产审查登记的范畴，扩大应登记的不动产物权范围。

　　2.构建和完善我国农地租赁权的立法设想

　　针对我国农地使用制度的现状和存在的问题，经济学界的专家学者提出在我国建立农地租赁制度的改革方案。而在法学界，对农地使用制度及农地使用权的完善，学者们往往局限于对变革和完善土地承包经营权的研究，尚未对农地租赁制度从法律视角进行探讨，也没有对农地租赁制度在法律上的表现形式-农地租赁权进行合理的界定。我们认为，规范农地租赁有效运作的最有效途径是在我国物权立法中确立农地租赁权这一新型物权类型。不过农地租赁制并非要彻底推翻承包经营模式，另起炉灶，它是在承包经营制基础上对农地使用制度的发展与完善，是对家庭经营形式的强化。

　　第一，农地租赁权的性质。农地租

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