美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判例——兼议中国城市房屋拆迁管理规范的改革

竣工。方秉权等多数所有权人反对市政府的决定，于2002年10月10日入禀法庭，状告市政府侵犯公民私有财产权，歧视少数族裔并违反宪法，同时提出索赔700万美元。法庭通过多次听询会，法官Gregory Ward要求市政府提出完整行政记录，以证明将一个正在改建中的商场由现任东主手中强行征收，然后将商场原有店家建筑建筑与商业形态原封不动转交给新东主的做法，是否是为了公众利益。在最近一次开庭聆询中，法官Gregory Ward 以市政府提出的会议记录不足以支持强制征收该商场的决定为由，限期市政府必须提出更多证人和证据。被告市政府律师在和市政府以及议会讨论后，决定放弃征收行为。 原告方获胜。法官Gregory Ward在2003年10月22日的宣判中表明，市政府所提出的会议记录并不足以证明该强制征收的决定是“为了让最多人获益， 同时使最少人受到伤害”。因此该强制征收令并没有绝对的必要性。同时法官也认为，市政府只征收方秉权等亚裔所有的两栋建筑物，而不征收拉丁美洲裔的超市和汽车修理行，是“肆意专断而且任性的行为”。现在，此案还没有完全了结， 原告方秉权等以诉讼期间商场生意损失为由向市政府索赔700万美元的损失。目前此部分的金额尚待法庭决断。此外，市政府还可能要赔偿南加州的开发商36万美元的相关损失。人们正拭目以待最终的结局。

　　需要注意的是，美国法律错综复杂，其中有从英国承袭演变过来的普通法，也有随着社会发展不断制定出的成文法。既有全国统一联邦法律，又有50个州互不相同的各州法律。凡是世界上传统和现代的种种争执，均可以在博大精深、浩若烟海的美国法律体系中寻找到相关的原则和案例。经过长期的争辩、协调、修改和补充，美国的法律体系在最大限度地追求公平和正义方面，其影响力已经超出了美国本土的范围。

　　二， 中国的管理规范现状与改革

　　固然，中美两国国情不同。但不能否认，上述司法原则和判例在某种意义上代表了人类社会追求公平正义的基本原理和技术手段，毫无疑问应当属于人类先进文明和文化的组成部分。值得欣慰的是，在经过改革开放的中国，已经很少有人再把它们慷慨地视为资本主义社会的专利了。

　　在社会经济和法律高度发达的美国社会，大多数司法上的争议为财产私有者挑战政府的征收行为。在中国现阶段，人们和政府之间的争执，主要发生在合理补偿的数额问题方面。

　　今天的中国，无疑是在经历一个飞速发展和新旧交替的时代，城市规划建设每天都在进行，政府对土地的征用和居民拆迁当然难以避免。但是，当残垣断壁在推土机的轰鸣声中纷纷塌落时，我们社会中的某些传统屏障却始终冥顽难移。这种严重的不协调，势必导致社会矛盾的严重激化和相关恶性案件的频频发生。在一个法治的社会中，司法原本是解决社会矛盾、寻求社会公平与正义的最有效的手段。有关数据显示，中国大陆各地的拆迁纠纷急速增加，民怨逐步升温。而在最近发生的有关事件中，被拆迁人却没有选择司法的途径解决问题，而是要采用令人扼腕叹惜的非理性的方式。这足以令人惊醒，令人深思。

　　实事求是地说，中国大陆在土地征用和房屋拆迁方面并不像海外一些人指责得那样“无法可依”。中国国务院早在1991年3月22日颁布了《城市房屋拆迁管理条例》（ 以下简称“条例”），并随着城市房屋拆迁形势的发展和变化，于2001年6月13日重新修订了该条例，修订后的条例自2001年11月1日起正式实施。纵观该条例的全部内容，也绝非像海外有些人所诋毁得那样属于应当取消的“恶法”。该条例在拆迁公告、拆迁管理、拆迁补偿和安置以及违规罚则等方面，有些切实可行的规定。但是，如果我们仔细研究该条例的有关内容，不难发现，其中有些条款的确需要重新考量并及时修改。其问题主要表现在：

　　1、对行政权利过分依赖，忽略司法程序的作用

　　该条例的第十六条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”不难看出，依照这一规定，行政仲裁成为当事人无法绕开的一个法定程序。这一条的规定就使被拆迁人如果对拆迁补偿不满，即使选择了行政诉讼也无法改变被强制拆迁的命运。而城市规划和拆迁或授权开发商拆迁本身就是政府行为，政府的裁决很难对被拆迁人有利。这就造成一些被拆迁人宁愿选择非理性的行为，也不愿选择法律途径解决问题。这种表面公平但实质上隐含着巨大不公平的条款，有可能就是导致纠纷

久拖不决并引发社会矛盾激化的重要原因。

　　1996年7月24日，中国最高人民法院《关于受理房屋拆迁，补偿，安置等案件问题的批复》中规定，未经行政机关裁决，仅就房屋拆迁，安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。该批复事实上已经对“条例”进行了修正性诠释。但这种连法律从业者们都未晓的司法解释性文件，根本无法奢望普通人群能够明白和理解。

　　2、政府在纠纷中不应当回避责任

　　城市规划和拆迁或授权开发商拆迁本身就是政府行为。但是在“条例”中，政府在下达了行政命令后，将“拆迁人（多为房地产开发商）”推前台，自己“淡入”幕后，扮演一个“仲裁人”的角色。一旦拆迁人和被拆迁人对薄公堂，政府可以回避涉讼的责任和义务。这大概是一个极其具有富有“中国特色”的规定。这样，固然减轻了政府机构的压力，但同时也无异于为政府官员的官僚主义和无视民众疾苦提供了一个合法的借口。有关恶性事件成因的诸因素中，官僚的冷漠和资本的贪婪，显然是引发民怨的重要因素。事实上，无论何种纠纷，政府无疑是这些纠纷的始作俑者。应当在法律上承担不可推卸的义务和责任，至少应当和拆迁人共同承担法律上的连带责任。

　　3、明确平等，自愿和协商的原则

　　在拆迁过程中，补偿价格的确定不应当是由单方面决定的。任何强迫交易都不符合我国民法中有关平等、自愿和协商的基本原则。除了政府方面提出的“一般由所在地房屋管理局或专门的评估机构”作出的评估报告外，应当准许被拆迁人另行聘请其他中立的专业评估机构提出不同的评估报告，并在此基础上使当事人有足够的机会进行平等协商。

　　各级政府在制定土地开发规划时，应当重视百姓的知情权和基本利益。避免不征求民意的暗箱操作。应当以法律的形式规定进行公开的社会听证，规定必要的的“专家论证”。防止垄断权力和长官意志的滥用，在土地开发的实施阶段，禁止根本不顾及当地居民的利益要求的强制性开发。这样，才能充分体现拆迁过程的公开性和透明度，充分尊重被拆迁人的合法权利。

　　4、采用特殊司法协助手段，保护弱势群体的利益

　　结语：

　　毋庸讳言，贫富分化的局面不仅随着市场经济的发展在中国出现了，而且这一局面还显示出不断加剧的趋势。贫富两极分化直接导源于特权和歧视。反过来，两极分化又进一步促进了特权与歧视，减少了社会成员阶层间流动的可能，相对固化了特权集团，使社会弱势群体处于孤立无援的境地。在中国土地征用和房屋拆迁的过程中，被拆迁方通常都是社会底层的群体代表。现有的诉讼案例表明，这些人群在强大的政府权力和开发商面前，无论多么执着和顽强，始终显得势单力薄而且不堪一击。另外，由于法律知识的欠缺和律师费用的昂贵，很容易使他们放弃司法诉讼的程序。因此，中国政府可以考虑，在有关此类特殊的司法诉讼中，设立专门的法律援助基金，由人民法院为那些无能力支付律师费用的被拆迁人指派律师，提供无偿法律援助，协助他们维护自己的合法权益。

　　世界法律文明史表明，一种游戏规则，只有当大多数人承认其公平公正而甘受其约束时，这种规则才可能发挥真正的效力，社会稳定才会可靠，发展才会长久。如果规则缺乏正当的道义和公平基础，只依靠习惯的强力压制来维持，不满与危机就会在暗地里蔓延。所谓和谐与稳定只能是表面和暂时的假象，社会不安和灾难就会不期而至。

　　综上所述，中国要想彻底解决城市土地和房屋征用和拆迁中的失序状态，从根本上保护公民的权利不受侵害，仅靠行政命令显然是不够的。政府首先要认真明确立法理念，对中国现行的法律法规进行修改与完善。尤其是并对个别明显与国家法规不符，严重侵害被拆迁人利益的地方性法规和规章进行及时的清理与废止。使司法程序及时、有效地介入这个社会矛盾空前聚集的领域。在司法实践中，充分发挥司法维护社会公平正义的作用，以化解由于拆迁过程中的不公平而引发的各种社会矛盾，保障社会的稳定与良好秩序。

《美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判例——兼议中国城市房屋拆迁管理规范的改革(第2页)》