我国行政体制改革的回顾与前瞻

的困难和阻力（如政治与社会支持的波动性，重塑行政文化、观念和能力的艰巨性，改革必然伴随利益再分配从而招致某些团体的反对和抵制等等），而且会面临一些特殊的问题。这些问题有的与改革的特殊性质密切联系，有的则是改革动态过程的必然产物。

首先，在改革的目标模式上难以形成共识。转轨型的变革是人类历史上前所未有的事业，目标模式的寻求必然是一个长期的摸索过程。如上所述，“精干、廉洁、高效、充满活力”等仅仅是对政府行政机构的要求，范围过于狭窄；而“大社会，小政府”这一公认的目标模式，显然过于笼统——大与小的“度”难以掌握，且从中无法推断改革应包括的主要内容。

其次，我国的行政改革是在现有政治和法律体制内进行的，后者改革的滞后无疑影响到行政改革的顺利进行。如政治体制中公共责任保障机制的不完善所产生的违法乱纪和腐败行为，一方面造成了改革政策在执行过程中的变形、走样，同时也会影响到政治和社会稳定——而稳定又是改革顺利进行的重要条件。

第三，在长期的计划经济条件下，我国的行政体制与经济体制紧密联系、融为一体，行政改革所涉及的范围十分广泛。此外，政府职能优化是社会主义市场经济形成的必要条件，而职能优化本身又依赖市场经济的成熟与完善，两者互为前提，相互制约，增加了改革的难度。

第四，我国的行政改革受到资源的限制。财力资源不足是当代各国政府的共同问题，但对转型期政府来说这一问题尤为突出。一方面，转型期政府面临更多的资源需求。这是因为，政府不可能一下子抛弃过去的职能和责任，同时又要承担缔造、培育、规范、服务市场等新的责任。完善基础设施、建立社会保障制度、制定市场规范并保证“游戏规则”得到遵守等，无不以充分的资源为条件。另一方面，我国属于发展中国家，资源本身有限，且分权化、完善激励机制、利改税等改革，虽然是市场化的客观要求，但在法规尚不完善的情况下，却削弱了政府获取资源的能力。

与财力资源相联系的是政府的权威资源。市场经济要求限制政府的权力范围，同时要求政府有限权力的行使能够产生高水平的社会服从。但是，改革的动态过程却使转型期政府的权力效力受到挑战——政治生活宽松化、社会管制的放松等改革削弱了传统权威（全能主义政府的原始形态用以保证社会服从的主要权威资源），但理性权威和法的权威却不可能及时填补空白；完善激励机制释放了个人追求效用最大化的能力，但同时也形成了不服从的利益冲动或动力。实际生活中严重的偷税漏税行为，贪污腐败行为，违法经营行为等即是明显的例证。这种权力范围的无限性与权力效力的有限性，既是转型期政府的一个特征，又是一对亟待解决的矛盾。

显而易见，我国的行政体制将是一个艰巨而又长期的过程。

行政体制改革的实践与操作

鉴于我国的行政体制改革是一个艰巨而又长期的过程，运动式改革显然不合时宜，我们所需要的是脚踏实地、循序渐进、步步为营。因此，加强对行政体制改革实际操作的研究十分必要。

行政体制改革操作研究涉及许多内容，如目标的分解与具体化，改革措施与进程的设计，改革环境和客观影响的监测，试点单位改革效果的科学评估等等。篇幅所限，下面仅讨论行政改革中亟待建立的两个示标体系。

1.行政体制特征示标体系

示标者，指示物，指示器。它显示了人类在生产、管理活动中某一方面的信息，且这种显示比较规范，信息呈量的状态。行政体制特征示标，顾名思义，是政府行政体制特征的量化显示。举例来说，政府开支占国民经济总产值的比重，政府公务员与社会总人口的比例等，都是公认的政府规模的量化显示。而政府总支出在各个职能领域的配置，则是职能结构的具体示标；政府社会保障开支在国民总产值中所占的比重，无疑是社会职能强弱的一个有效示标；政府的生产性投资——特别是非基础设施领域的生产性投资在政府总支出中的比重，则是经济职能强弱的有效示标之一。此外，对某一职能部门来说，它现在实际从事的管理活动中哪些属于直接管理企业的活动，直接管理采用了哪些具体方式，各种方式在工作总量中占的比重，对各种方式的人力、物力资源投入量等等，都可以进行量化。借助于一系列类似的量化示标，我们就能对行政体制及其运作方式的特征做出科学、准确的描述。

示标体系的作用并不限于描述，它对行政体制改革的具体操作具有重要的实践意义。借助科学的调查研究，我们可以得出目前我国行政体制特征的示标体系；通过理论分析和借鉴他人的经验，我们可以把行政体制改革的理想目标分解成为具体的指标。两类示标体系之间的差距是什么，由现状到理想状态的过渡需要经历几个阶段，各个阶段主要示标应出现哪些量的变化等等。显而易见，相应示标体系的建立将使行政体制改革脚踏实地，增加其可操作性。当然，这是一件需要理论界和实践界通力合作的艰苦工作。

2.转型期政府绩效评价的标准体系

改革开放之初，我国政府提出工作重心转移和以经济建设为中心的战略方针。在随后的实践中，层层经济目标责任制逐渐成为这一战略方针的体现和推动经济发展的主要手段。在地方利益和某些官员追求“政绩”的共同作用下，经济增长指标实际上成为衡量地方政府工作绩效的主要甚至唯一刚性指标。这种绩效标准单一化的副作用日趋明显，已成为体制改革的一个障碍。

从理论上说，当前实行的层层经济目标责任制有悖于管理市场经济的客观规律：既然市场经济下政府的主要经济职能是规范和服务市场，那么政府绩效示标就应围绕市场的规范程度和服务优劣来设计；既然政府的职责是为所有企业提供良好经营和公平竞争的环境，那么其工作绩效就不应仅仅体现在所属企业的经济效益之上。此外，市场经济要求国内市场一体化和企业的横向联合，而层层经济目标责任制则立足于地域或部门经济。它以政府是经济活动的主体这一概念为前提，因而带有明显的计划经济的痕迹。

在实践中，各级政府经济目标责任制的副作用已日趋明显：为了完成经济指标，不少地方政府用行政手段保护“自己的”企业，封锁市场，排斥外来竞争；有的地方政府或部门追求短期经济效益，忽视了政府的其

他职责和社会效益；加剧了弄虚作假和浮夸风；助长政企不分，影响现代企业制度的建立——为了完成经济指标，许多地方政府加强了对所属企业的行政控制，其种种行政保护措施又加深了企业对政府的依赖，淡化了企业的竞争意识，削弱了企业的市场竞争能力。显然，一方面强调政企分开，要求政府部门放权放手，另一方面又以所属企业的经济效益作为衡量政府工作的主要标志，这是一对明显的矛盾。层层经济目标责任制在改革初期也许是不可避免的，但设计一套新的政府绩效示标体系无疑是客观环境的迫切要求。

自十一届三中全会提出经济体制改革以来，我们用了近14年时间才最终确立了从计划经济向社会主义市场经济转轨的总方向。行政体制改革正式提出于1990年，其目标模式和主要内容尚在争论。无疑，世纪之交将是各项改革的关键时期。目前所需要的是冷静的思考，深入的研究和踏踏实实的工作。本文的目的不是提出什么灵丹妙药，而是提出一些需要思考和注意的问题。因为作者相信，正确发现和确认问题就等于解决了一半。

注释：

　　〔1〕我国在西方坚船利炮的威胁下进入现代化进程，救亡图存、雪耻自强是现代化的根本动因。新中国以强兵强国为发展的首要目标，优先发展重工业就成为发展的主要战略。这种目标定位与发展战略客观要求高度集权的计划经济制（参见周为民《全面转换现代化模式》，《新视野》1994年第6期，第34—36页）， 而高度集权的计划经济体制必然对政府体制产生重大影响。

　　〔2 〕“职能结构”这里指政府职能的构成及各类职能在职能总体中的比重和相对地位。

　　〔3〕向松祚、朱文晖等《市场经济新观念》， 中国人民大学出版社1993年出版，第25，31页。

　　〔4〕弱化指的是缩小政府在这些职能领域的活动范围， 而不是削弱政府履行职能的能力和权威。

《我国行政体制改革的回顾与前瞻(第2页)》