当代西方行政改革与管理模式转换
方法的融合”。管理主义的基本观点是：公共部门与私人部门之间在管理上并无本质差别；私营企业的管理比政府部门优越得多；借用私人企业的管理人员和管理理论、原则、方法、技术来“重塑政府”，是提高政府工作效率的捷径。
三、社会、市场管理与政府职能优化
西方政府面临的困境是职能扩张的结果。因此，改革的第一要务是政府职能的调整和优化，即首先解决应该管什么不应管什么的问题。职能调整理当有增有减，但在现时的客观环境下，改革的侧重点是政府职能的减少。具体来说，改革有以下主要内容：
1.非国有化(De-nationalization)。非国有化即公有企业和公用事业的产权转移或私有化。[2]它是西方盛行的全面私有化的主要内容之一。鉴于国有企业具有国有国营、国有独立经营、政府控股和公共公司等不同性质，非国有化相应采取了不同形式，私有化后企业与政府的关系也各不相同。当然这种形式的私有化并非新创造，但当代私有化不仅范围广、规模大、形式灵活多样，而且具有超越意识形态的特征。[3]非国有化的原因很多，但从政府角度看，这样做至少有如下益处：①减少了政府的管理职能和责任。②减少了政府雇员人数并缓解了由此产生的管理困难。③私有化后企业能够在资本市场上获得资金，改善生产条件，改变了过去对政府投资的依赖。④出售企业增加财政收入，减少了政府的财政赤字。
2.自由化(Liberalization)。自由化主要表现为缓和规制(deregulation)，包括社会规制，市场管制，保护产业的规制等等。改革的重点是放松对市场的管制。
政府对市场的管制始于19世纪后期，20世纪急剧增长。管制机构所制定的规定、标准汗牛充栋，涉及到社会生活的各个角落。管制活动中暴露出来的问题主要有：有关机构之间职能重叠而又缺乏协调，所制定的规则、标准等不尽一致；管制机构虽独立于立法和行政机关，但易受管制对象压力集团的影响，有的甚至为其所左右；管制加剧通货膨胀，增加了消费者的负担；导致市场价格扭曲，其结果是限制了竞争，如此等等。然而，政府管制能力不足，疲于应付，吃力不讨好，也是放松管制的重要原因。
放松管制酝酿于70年代初期，70年代后期付诸实施，80年代形成高峰——放松管制扩大到越来越多的领域，盛行于西方各主要国家。“市场和竞争就是最好的管制”成了流行的口号。显然，改革无异于原始信条和放任政策的回归，虽然客观环境有了很大的不同。
3.压缩式管理(Cutback Management)。压缩式管理是为了应付财政困难而采取的新的管理策略，所涉及的主要是政府的社会服务职能。其具体措施包括：公共项目系统排序(systematic priority setting)，分清主次，拨款时区别对待；中止效率和效益不佳的社会项目，解散相应机构，遣散有关人员；有选择地降低社会服务的总体水平[4]；逐步实行公共服务使用者付费制度(usercharge)，节约公共开支。
可以看出，政府职能优化的核心是放手政策。只有对那些不该管的事放手不管，才能集中财力和精力把该管的事管好。
四、社会力量的利用和公共服务社会化
政府职能优化解决的是政府该管什么，不应管什么的问题，下一个问题是政府该管的事如何管。西方对这一问题的解决可以归结为两条：一是利用市场和社会力量，推行公共服务社会化；二是改革政府部门的行政管理体制，以提高效率和管理水平。公共服务社会化在实践中主要采取以下形式：
1.政府业务合同出租(Contracting-out)。合同出租即把政府的一些工作任务推向市场。私营企业的竞争获胜者与政府主管部门签订合同，前者完成任务并达到合同规定的标准，后者支付合同约定的报酬。政府工作合同出租并非始自70年代，但70年代以来的合同出租无疑上升到一个新阶段：出租浪潮席卷西方各国，其内容也由过去的机关后勤事务扩大到政府的业务工作。据初步观察，这一时期相继走向市场的政府业务工作包括环境保护，公用设施维护，消防和救护服务，讨还债务，选民登记，公共管理人员录用，犯人的监护管理，决策咨询与政策设计，公共项目的论证与规划，政策效力评价，项目影响评价，公共组织绩效评估等领域和方面。
2.以私补公，打破政府垄断。即用说服、宣传表彰、政策优惠等手段鼓励和吸引私人资本投入到原来由政府包揽的事业中，如中小学教育、社会保险、退休保障、廉价住宅建设、医疗服务等领域，弥补政府财力和服务能力的不足。
3.建立政府部门与私营企业的伙伴关系。固定且正式的伙伴如美国的通讯卫星公司，联邦房地产协会等。这些公司履行政府所要求的特定的管理职能，政府合作部门则在土地征用等方面给其“伙伴”以某种形式的优惠。非固定的伙伴关系与合作则采取核发许可证时提出一些附加条件等形式，要求私营公司提供特定的社会服务。
4.公共服务社区化。具体措施如鼓励各社区建立公益事业如养老院、残疾人福利中心等；政府机构如社会工作部门、警察局出面组织邻里互助、街道联防等以改进社会服务或控制犯罪活动。
公共服务社会化无疑提出了一个在维持一定职能和服务水平的前提下实现政府机构和人员削减的有效途径。此外，提高工作效率，降低财政支出，利用市场对公共机构形成竞争压力，也是西方政府热衷于公共服务社会化的重要原因。
五、政府部门内部的管理体制改革
政府部门内部的管理体制改革包括组织机构改革，权责关系的调整，人事制度的改革，管理方法和技术改革等方面，其目的是提高政府工作效率、效益和服务质量。当代改革的最显著特征是公共行政中的管理主义(Managerialism)倾向，即引进私营部门的管理人员和管理理论、原则、方法、技术来“重塑”政府。具体来说，改革包括以下主要方面：
1.利用信息技术革命新成果，建立完善行政管理信息系统，包括决策支持信息系统和管理信息系统。前者如各国政府诸部门建立的多样化的决策信息系统和政策方案分析选择系统，后者则以英国的部长管理信息系统(ManagementInformation System for Ministers)最为著名。
2.分权与权力下放。分权与权力下放既涉及到中央与地方的关系，又涉及到中央政府部门内部上下级关系。后一方面是当代行政改革的热点，其中最激进的当属英国的“下一部行动方案”(The Next Steps)和新西兰的公司化改革。两者的共同之处是把部内的中下层组织转变为具有独立性质的单位[5]
3.部门内部的组织结构改革。现代管理信息系统所形成的规范化的直接的沟通渠道无疑降低了中间管理层次的中转作用。因此，伴随着种种分权化努力，政府部门内部的组织结构正在发生变革：不同部门的层级结构趋于多样化；中间管理层次减少；幕僚机构的权力受到限制并被削弱；上下级权责关系及控制方式相应改变。
4.公共人事制度改革。70年代初，美国全国公务员联合会主席宣称：公务员制度是作为恩赐制、分肥制的对立物而出现的，其主要目的是保障社会公平。然而“当今的核心问题是政府的生产率和效率，……在这些方面，公务员制度显然失败了”。这一看法预示着公务员制度的重大变革。20年来，西方公务员制度确实在经历一场“静静的革命”，传统公务员制度的一些重要原则和核心特征正在被动摇：①由于合同用人制的推行和独立核算中心（或公司）不受现有文官法规限制的用人制度，公务员的永业原则已名存实亡；②政治中立原则受到严重挑战。撒切尔政府以提高文官的政治敏感性和响应性(political se-nsitivity and responsiveness)为名，加强对高级文官的政治控制，导致高级文官政治化。美国国会两院则以政治中立使公务员成为政治上的二等公民为由，两次通过了公务员政治权力法案。[6]③独立管理原则被动摇。公务员选拔录用晋升方面的权力逐渐转移到政务官或行政部门手中，独立文官管理机构的权力被削弱，有的甚至被解散 《当代西方行政改革与管理模式转换(第2页)》
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三、社会、市场管理与政府职能优化
西方政府面临的困境是职能扩张的结果。因此，改革的第一要务是政府职能的调整和优化，即首先解决应该管什么不应管什么的问题。职能调整理当有增有减，但在现时的客观环境下，改革的侧重点是政府职能的减少。具体来说，改革有以下主要内容：
1.非国有化(De-nationalization)。非国有化即公有企业和公用事业的产权转移或私有化。[2]它是西方盛行的全面私有化的主要内容之一。鉴于国有企业具有国有国营、国有独立经营、政府控股和公共公司等不同性质，非国有化相应采取了不同形式，私有化后企业与政府的关系也各不相同。当然这种形式的私有化并非新创造，但当代私有化不仅范围广、规模大、形式灵活多样，而且具有超越意识形态的特征。[3]非国有化的原因很多，但从政府角度看，这样做至少有如下益处：①减少了政府的管理职能和责任。②减少了政府雇员人数并缓解了由此产生的管理困难。③私有化后企业能够在资本市场上获得资金，改善生产条件，改变了过去对政府投资的依赖。④出售企业增加财政收入，减少了政府的财政赤字。
2.自由化(Liberalization)。自由化主要表现为缓和规制(deregulation)，包括社会规制，市场管制，保护产业的规制等等。改革的重点是放松对市场的管制。
政府对市场的管制始于19世纪后期，20世纪急剧增长。管制机构所制定的规定、标准汗牛充栋，涉及到社会生活的各个角落。管制活动中暴露出来的问题主要有：有关机构之间职能重叠而又缺乏协调，所制定的规则、标准等不尽一致；管制机构虽独立于立法和行政机关，但易受管制对象压力集团的影响，有的甚至为其所左右；管制加剧通货膨胀，增加了消费者的负担；导致市场价格扭曲，其结果是限制了竞争，如此等等。然而，政府管制能力不足，疲于应付，吃力不讨好，也是放松管制的重要原因。
放松管制酝酿于70年代初期，70年代后期付诸实施，80年代形成高峰——放松管制扩大到越来越多的领域，盛行于西方各主要国家。“市场和竞争就是最好的管制”成了流行的口号。显然，改革无异于原始信条和放任政策的回归，虽然客观环境有了很大的不同。
3.压缩式管理(Cutback Management)。压缩式管理是为了应付财政困难而采取的新的管理策略，所涉及的主要是政府的社会服务职能。其具体措施包括：公共项目系统排序(systematic priority setting)，分清主次，拨款时区别对待；中止效率和效益不佳的社会项目，解散相应机构，遣散有关人员；有选择地降低社会服务的总体水平[4]；逐步实行公共服务使用者付费制度(usercharge)，节约公共开支。
可以看出，政府职能优化的核心是放手政策。只有对那些不该管的事放手不管，才能集中财力和精力把该管的事管好。
四、社会力量的利用和公共服务社会化
政府职能优化解决的是政府该管什么，不应管什么的问题，下一个问题是政府该管的事如何管。西方对这一问题的解决可以归结为两条：一是利用市场和社会力量，推行公共服务社会化；二是改革政府部门的行政管理体制，以提高效率和管理水平。公共服务社会化在实践中主要采取以下形式：
1.政府业务合同出租(Contracting-out)。合同出租即把政府的一些工作任务推向市场。私营企业的竞争获胜者与政府主管部门签订合同，前者完成任务并达到合同规定的标准，后者支付合同约定的报酬。政府工作合同出租并非始自70年代，但70年代以来的合同出租无疑上升到一个新阶段：出租浪潮席卷西方各国，其内容也由过去的机关后勤事务扩大到政府的业务工作。据初步观察，这一时期相继走向市场的政府业务工作包括环境保护，公用设施维护，消防和救护服务，讨还债务，选民登记，公共管理人员录用，犯人的监护管理，决策咨询与政策设计，公共项目的论证与规划，政策效力评价，项目影响评价，公共组织绩效评估等领域和方面。
2.以私补公，打破政府垄断。即用说服、宣传表彰、政策优惠等手段鼓励和吸引私人资本投入到原来由政府包揽的事业中，如中小学教育、社会保险、退休保障、廉价住宅建设、医疗服务等领域，弥补政府财力和服务能力的不足。
3.建立政府部门与私营企业的伙伴关系。固定且正式的伙伴如美国的通讯卫星公司，联邦房地产协会等。这些公司履行政府所要求的特定的管理职能，政府合作部门则在土地征用等方面给其“伙伴”以某种形式的优惠。非固定的伙伴关系与合作则采取核发许可证时提出一些附加条件等形式，要求私营公司提供特定的社会服务。
4.公共服务社区化。具体措施如鼓励各社区建立公益事业如养老院、残疾人福利中心等；政府机构如社会工作部门、警察局出面组织邻里互助、街道联防等以改进社会服务或控制犯罪活动。
公共服务社会化无疑提出了一个在维持一定职能和服务水平的前提下实现政府机构和人员削减的有效途径。此外，提高工作效率，降低财政支出，利用市场对公共机构形成竞争压力，也是西方政府热衷于公共服务社会化的重要原因。
五、政府部门内部的管理体制改革
政府部门内部的管理体制改革包括组织机构改革，权责关系的调整，人事制度的改革，管理方法和技术改革等方面，其目的是提高政府工作效率、效益和服务质量。当代改革的最显著特征是公共行政中的管理主义(Managerialism)倾向，即引进私营部门的管理人员和管理理论、原则、方法、技术来“重塑”政府。具体来说，改革包括以下主要方面：
1.利用信息技术革命新成果，建立完善行政管理信息系统，包括决策支持信息系统和管理信息系统。前者如各国政府诸部门建立的多样化的决策信息系统和政策方案分析选择系统，后者则以英国的部长管理信息系统(ManagementInformation System for Ministers)最为著名。
2.分权与权力下放。分权与权力下放既涉及到中央与地方的关系，又涉及到中央政府部门内部上下级关系。后一方面是当代行政改革的热点，其中最激进的当属英国的“下一部行动方案”(The Next Steps)和新西兰的公司化改革。两者的共同之处是把部内的中下层组织转变为具有独立性质的单位[5]
，实行经理负责制——经理被赋予机构、编制、人事管理和财务等方面的极大自主权。这一改革实现了上下级关系由直接隶属到合同关系的转变，上级对下级控制由着眼于工作过程到着眼于工作结果的转变，体现了决策与执行分离和分权制度化的趋势。
3.部门内部的组织结构改革。现代管理信息系统所形成的规范化的直接的沟通渠道无疑降低了中间管理层次的中转作用。因此，伴随着种种分权化努力，政府部门内部的组织结构正在发生变革：不同部门的层级结构趋于多样化；中间管理层次减少；幕僚机构的权力受到限制并被削弱；上下级权责关系及控制方式相应改变。
4.公共人事制度改革。70年代初，美国全国公务员联合会主席宣称：公务员制度是作为恩赐制、分肥制的对立物而出现的，其主要目的是保障社会公平。然而“当今的核心问题是政府的生产率和效率，……在这些方面，公务员制度显然失败了”。这一看法预示着公务员制度的重大变革。20年来，西方公务员制度确实在经历一场“静静的革命”，传统公务员制度的一些重要原则和核心特征正在被动摇：①由于合同用人制的推行和独立核算中心（或公司）不受现有文官法规限制的用人制度，公务员的永业原则已名存实亡；②政治中立原则受到严重挑战。撒切尔政府以提高文官的政治敏感性和响应性(political se-nsitivity and responsiveness)为名，加强对高级文官的政治控制，导致高级文官政治化。美国国会两院则以政治中立使公务员成为政治上的二等公民为由，两次通过了公务员政治权力法案。[6]③独立管理原则被动摇。公务员选拔录用晋升方面的权力逐渐转移到政务官或行政部门手中，独立文官管理机构的权力被削弱，有的甚至被解散 《当代西方行政改革与管理模式转换(第2页)》
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