当代西方行政改革与管理模式转换
。随着上述重大变化，人们的注意力转到了人力资源开发、公共部门劳工关系、代表性官僚制(representative bureaucra-cy)、公务员激励机制等方面。
5.提高服务质量，改善公共机构形象。指导思想上强调顾客取向(cust-omer orientation)和服务对象为中心，具体措施如：①公共服务提供小规模化，打破传统划片服务的办法，从而给公民提供“用脚投票”即自由选择服务机构的机会；②在公共服务机构之间引进市场竞争机制，期望“顾客主权”能形成对公共机构的压力；③推行公民参与管理，并借用“市场检验”方法，定期广泛征求公民对公共服务的满意程度。这里特别值得一提的是英国保守党政府的“公民宪章”(Citizen＇s Charter)运动，它体现了明确的服务标准、公开性与透明度、礼貌服务、公民自由选择、完善的投拆受理机制、“金钱的价值”(Value for Money)[7]等六个特点，被认为是提高公共服务质量的有效途径。
6.公共行政传统规范与工商企业管理方法的融合。一方面，通过各种方法，吸引私营部门管理人才到政府部门任职或兼职。另一方面，大力引进私营企业的管理技术和方法，如绩效评估、全面质量管理、组织发展、人力资源开发等，以提高政府部门的行政效率。
六、当代改革与行政管理模式的转换
当代西方行政改革是对前期行政管理实践的检讨和反思过程，同时也是对新时代、新环境的适应过程。打破层级制，建立适应后工业社会和信息时代的“后层级制行政模式”，既是当代行政改革的自觉目标，又体现了这一改革的重大意义。
迄今为止的行政管理实践中，以韦伯为代表的层级制模式一直占据主导地位。层级制模式以政府垄断为基础，权力高度集中，严格的规章制度，过程取向的控制机制，官吏非人格化等是其主要特征。层级制之所以过时，主要在于它不能解决当代政府面临的两大核心问题——责任(Accountability)和效率。过分集权和死板的规章制度压抑人的积极性和首创精神，最终导致效率低下，这一点已为人们所共知。更为重要的是，传统的责任保障机制已经失灵。传统的责任保障机制以间接性为其特征——公众通过投票选举等手段来控制政务官，政务官再利用人民赋予的政治权力控制公务员。从理论上说，任何环节出问题，都可能导致责任保障机制动作失灵。而现实是两个环节都出了问题。首先，由于现代影响、操纵民意的技术的出现和广泛应用，公众很难再用投票实施对政治家的控制。同时，现代行政管理活动的极端复杂性，行政组织的巨大规模，管理技术的高度专门化和分工，使政务官失去对公务员的有效控制。结果是公共组织失去对公众的责任感。其表现如自我中心，自我服务，曲解民意，漠视公共需求等等。因此，完善公共组织责任机制，提高行政效率，成了后层级制行政模式的两大主题和主要目标。
后层级制行政模式仅是行政管理诸种新模式的统称。迄今为止，西方学者共归结出下述四个具体的行政管理新模式：
1.市场模式(Market Model)。市场模式的主要特征是：相信市场和社会的自我调节、自我适应、自我完善能力，减少政府干预，实现政府职能优化；淡化传统公私之间的界限，利用市场和社会力量提供公共服务，弥补政府财力和服务能力的不足；在公共组织内部引进市场竞争机制；引进私营企业的管理人员和管理理论、原则、技术方法等等。市场模式的着眼点是建立公众对公共机构的直接控制机制，即通过给公众提供充分的自由选择机会，建立公共物品和服务的买方市场或“顾客主权”。据认为，这种市场式的控制机制比传统的间接控制机制要有效得多。从上面的讨论可以看出，市场模式是当代行政改革实践中的主导模式。
2.非管制政府模式(Deregulating Government Model)。与市场模式相同，非管制政府模式也主张减少对社会和市场的干预，放松政府对外管制。但它的侧重点是把放松管制观念应用于政府机构的内部管理。其主要特点是：①简化内部规章制度，取消过程取向的控制机制，相信公务员个人的责任心和能力；②强调道德驱动原则(Ethics-driven)，即通过强化对公务人员的个人道德和职业道德教育，实现公务人员公共责任感的内在化，靠个人觉悟而非外部控制来促进和保证公共利益。③分权与权力下放，给下层组织和公务员个人以自主权，发挥其积极性和创造力。
3.参与模式(participation Model)。其主要特点是：①组织结构上压平层级制，减少中间管理层次，实现分权制度化，从组织上保证下层自主权；②组织内部的参与管理，如强调自下而上的观念，全方位信息沟通，推行参与管理新技术如全面质量管理、质量周期等；③参与决策，特别是政策目标群体的参与。
4.灵活政府模式(Flexible Government Model)。灵活性表现在行政管理的各个方面都随客观要求和环境变化而具权变特征。如组织结构上，多用临时机构如特别委员会、项目小组等解决非经常性问题。同时，常设机构的规模也随需求变化而及时扩张收缩。在决策上，对不同的政策问题采用不同的决策方式，跨部门决策时建立临时协调组织等。
传统模式与后层级制模式之间的区别可归结为：传统模式以政府垄断为基础，新模式则以公私融合、公私之间的竞争为特征：传统模式以经济、效率为主要目标和判断政府工作的标准，新模式则更注重顾客服务(Customer Servi-ce)和质量；传统模
综上所述，西方公共行政正在经历一场革命性变革，其广度和深度可谓前所未有。改革是对前期行政管理实践的检讨和反思过程，也是对新时代、新环境的适应过程。致力于传统行政管理模式向新的“后层级制行政模式”的转换，使当代西方行政改革具有划时代的重要性。因此，深入研究30年代以来西方公共行政的历史，当前改革的动因、进程、主要措施及其客观效果，对于实现我国行政管理现代化具有重要的借鉴意义。
注：
[1]本文所用“社会职能”一词，不是与政府的阶级统治职能相对而言的，而是指政府经济管理职能之外的社会保障与公共服务职能。
[2]“私有化”一词的涵义有狭义与广义之分。狭义上的私有化仅指国有企业的产权转移。广义私有化还包括自由化(Liberalization)，合同出租(Co-ntracting-out)，财源替代(Substitution)等各种形式。
[3]超越意识形态即不论是保守派还是自由派，甚至“社会主义”政党执政的政府，都在推行私有化，尽管私有化的深度和广度有所不同。
[4]中止在营社会项目是降低社会服务总水平的主要形式。在遇到项目受益者强烈反对的情况下，西方政府往往采取其他变通办法，如资源限制（即维持在营项目但大幅度减少对它们的拨款）、附加受惠条件（如要求失业者参加一定的公益劳动才能领取失业救济）等等。
[5]这些独立单位英国称为执行局(Executive Agency)，开支中心(CostCentre)，责任中心(Responsibility Centre)等，新西兰则统称为公司(Corporation)。
[6]公务员政治权力法案1976年通过后被总统否决。1993年由克林顿签署，已生效。
[7]通俗地讲，“金钱的价值”就是政府每笔钱都花得值。它既表现在每一笔钱都花在该花的地方，又表现为每一笔投入都取得最大可能的效果。
参考文献
1.丹尼斯·缪勒著，王诚译《公共选择》，商务印书馆，1992年版。
2.Adrian Leftwich(ed.),New Developments in political Science:An InternationalReviewof Achievements andProspects(Hants:EdwardElgar,1990).
3.John Gree 《当代西方行政改革与管理模式转换(第3页)》
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5.提高服务质量，改善公共机构形象。指导思想上强调顾客取向(cust-omer orientation)和服务对象为中心，具体措施如：①公共服务提供小规模化，打破传统划片服务的办法，从而给公民提供“用脚投票”即自由选择服务机构的机会；②在公共服务机构之间引进市场竞争机制，期望“顾客主权”能形成对公共机构的压力；③推行公民参与管理，并借用“市场检验”方法，定期广泛征求公民对公共服务的满意程度。这里特别值得一提的是英国保守党政府的“公民宪章”(Citizen＇s Charter)运动，它体现了明确的服务标准、公开性与透明度、礼貌服务、公民自由选择、完善的投拆受理机制、“金钱的价值”(Value for Money)[7]等六个特点，被认为是提高公共服务质量的有效途径。
6.公共行政传统规范与工商企业管理方法的融合。一方面，通过各种方法，吸引私营部门管理人才到政府部门任职或兼职。另一方面，大力引进私营企业的管理技术和方法，如绩效评估、全面质量管理、组织发展、人力资源开发等，以提高政府部门的行政效率。
六、当代改革与行政管理模式的转换
当代西方行政改革是对前期行政管理实践的检讨和反思过程，同时也是对新时代、新环境的适应过程。打破层级制，建立适应后工业社会和信息时代的“后层级制行政模式”，既是当代行政改革的自觉目标，又体现了这一改革的重大意义。
迄今为止的行政管理实践中，以韦伯为代表的层级制模式一直占据主导地位。层级制模式以政府垄断为基础，权力高度集中，严格的规章制度，过程取向的控制机制，官吏非人格化等是其主要特征。层级制之所以过时，主要在于它不能解决当代政府面临的两大核心问题——责任(Accountability)和效率。过分集权和死板的规章制度压抑人的积极性和首创精神，最终导致效率低下，这一点已为人们所共知。更为重要的是，传统的责任保障机制已经失灵。传统的责任保障机制以间接性为其特征——公众通过投票选举等手段来控制政务官，政务官再利用人民赋予的政治权力控制公务员。从理论上说，任何环节出问题，都可能导致责任保障机制动作失灵。而现实是两个环节都出了问题。首先，由于现代影响、操纵民意的技术的出现和广泛应用，公众很难再用投票实施对政治家的控制。同时，现代行政管理活动的极端复杂性，行政组织的巨大规模，管理技术的高度专门化和分工，使政务官失去对公务员的有效控制。结果是公共组织失去对公众的责任感。其表现如自我中心，自我服务，曲解民意，漠视公共需求等等。因此，完善公共组织责任机制，提高行政效率，成了后层级制行政模式的两大主题和主要目标。
后层级制行政模式仅是行政管理诸种新模式的统称。迄今为止，西方学者共归结出下述四个具体的行政管理新模式：
1.市场模式(Market Model)。市场模式的主要特征是：相信市场和社会的自我调节、自我适应、自我完善能力，减少政府干预，实现政府职能优化；淡化传统公私之间的界限，利用市场和社会力量提供公共服务，弥补政府财力和服务能力的不足；在公共组织内部引进市场竞争机制；引进私营企业的管理人员和管理理论、原则、技术方法等等。市场模式的着眼点是建立公众对公共机构的直接控制机制，即通过给公众提供充分的自由选择机会，建立公共物品和服务的买方市场或“顾客主权”。据认为，这种市场式的控制机制比传统的间接控制机制要有效得多。从上面的讨论可以看出，市场模式是当代行政改革实践中的主导模式。
2.非管制政府模式(Deregulating Government Model)。与市场模式相同，非管制政府模式也主张减少对社会和市场的干预，放松政府对外管制。但它的侧重点是把放松管制观念应用于政府机构的内部管理。其主要特点是：①简化内部规章制度，取消过程取向的控制机制，相信公务员个人的责任心和能力；②强调道德驱动原则(Ethics-driven)，即通过强化对公务人员的个人道德和职业道德教育，实现公务人员公共责任感的内在化，靠个人觉悟而非外部控制来促进和保证公共利益。③分权与权力下放，给下层组织和公务员个人以自主权，发挥其积极性和创造力。
3.参与模式(participation Model)。其主要特点是：①组织结构上压平层级制，减少中间管理层次，实现分权制度化，从组织上保证下层自主权；②组织内部的参与管理，如强调自下而上的观念，全方位信息沟通，推行参与管理新技术如全面质量管理、质量周期等；③参与决策，特别是政策目标群体的参与。
4.灵活政府模式(Flexible Government Model)。灵活性表现在行政管理的各个方面都随客观要求和环境变化而具权变特征。如组织结构上，多用临时机构如特别委员会、项目小组等解决非经常性问题。同时，常设机构的规模也随需求变化而及时扩张收缩。在决策上，对不同的政策问题采用不同的决策方式，跨部门决策时建立临时协调组织等。
传统模式与后层级制模式之间的区别可归结为：传统模式以政府垄断为基础，新模式则以公私融合、公私之间的竞争为特征：传统模式以经济、效率为主要目标和判断政府工作的标准，新模式则更注重顾客服务(Customer Servi-ce)和质量；传统模
式的着眼点是行政活动的投入和过程，新模式则着眼于行政活动的输出及其结果，即它关注的是做了什么，有什么效果，而不是去告诉人们如何去做。后层级制模式还处在形成和发展过程中。
综上所述，西方公共行政正在经历一场革命性变革，其广度和深度可谓前所未有。改革是对前期行政管理实践的检讨和反思过程，也是对新时代、新环境的适应过程。致力于传统行政管理模式向新的“后层级制行政模式”的转换，使当代西方行政改革具有划时代的重要性。因此，深入研究30年代以来西方公共行政的历史，当前改革的动因、进程、主要措施及其客观效果，对于实现我国行政管理现代化具有重要的借鉴意义。
注：
[1]本文所用“社会职能”一词，不是与政府的阶级统治职能相对而言的，而是指政府经济管理职能之外的社会保障与公共服务职能。
[2]“私有化”一词的涵义有狭义与广义之分。狭义上的私有化仅指国有企业的产权转移。广义私有化还包括自由化(Liberalization)，合同出租(Co-ntracting-out)，财源替代(Substitution)等各种形式。
[3]超越意识形态即不论是保守派还是自由派，甚至“社会主义”政党执政的政府，都在推行私有化，尽管私有化的深度和广度有所不同。
[4]中止在营社会项目是降低社会服务总水平的主要形式。在遇到项目受益者强烈反对的情况下，西方政府往往采取其他变通办法，如资源限制（即维持在营项目但大幅度减少对它们的拨款）、附加受惠条件（如要求失业者参加一定的公益劳动才能领取失业救济）等等。
[5]这些独立单位英国称为执行局(Executive Agency)，开支中心(CostCentre)，责任中心(Responsibility Centre)等，新西兰则统称为公司(Corporation)。
[6]公务员政治权力法案1976年通过后被总统否决。1993年由克林顿签署，已生效。
[7]通俗地讲，“金钱的价值”就是政府每笔钱都花得值。它既表现在每一笔钱都花在该花的地方，又表现为每一笔投入都取得最大可能的效果。
参考文献
1.丹尼斯·缪勒著，王诚译《公共选择》，商务印书馆，1992年版。
2.Adrian Leftwich(ed.),New Developments in political Science:An InternationalReviewof Achievements andProspects(Hants:EdwardElgar,1990).
3.John Gree 《当代西方行政改革与管理模式转换(第3页)》
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