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环保自力救济性质分析与对策研究


与制度有一些规定。[28]但整体上来看,仍显不足。从《宪法》的规定来看,[29]过分强调了国家对环境保护的作用,而对公民参与环境保护的权利未做规定。相关法律中的条款也过于原则、抽象,不具操作性。而且参与往往局限于环境受到损害后的参与,形式单一。

  对于公众参与制度,学者们已经提出了许多完善建议。[30]然而在现实生活中,公众参与渠道不畅的现象,依然客观存在。在公众试图对污染、破坏环境的行为做斗争时,却无法选择制度内的措施,不能不说是法制建设的悲哀。采取的过激行为,往往又会危及社会安定与经济发展,导致结果与初衷背道而驰。

  3,法院的功能缺位

  在大多数环保自力救济事件中,当事人并未向法院寻求司法救济。法院往往是在事件发生后,充当“处罚者”的角色。仅仅以国民的“厌讼”心理进行解释,显然是不够的。“厌讼作为一种社会现象不是一种观念的产物,而是在一定的制约条件下形成的趋利避害的行为态势或行为习惯。”[31]环保自力救济深层次原因,就在于现存法律制度与公众参与的不相匹配。

  公众在与污染、破坏环境现象做斗争之时,未曾考虑、或者无法向法院寻求救济,显示出法院在环境问题上的功能缺位,这与我国现行诉讼制度的缺陷密切相关。传统的诉讼制度恪守“无直接关系即无诉权”原则,民事诉讼与行政诉讼中都要求原告必须与案件有直接利害关系,结果阻碍了公众通过司法途径维护环境公益的努力。

  司法终局裁判是现代法治国家的必然要求,实现法院在环境问题上的角色转变,由“缺席者”变为积极的参与者,是当前制度建设中的重中之重。否则,在整个社会对司法救济失去信心的时候,受到损失的决不仅仅是法官、律师及其他法律工作者。

  因此,针对自力救济现象所揭示的种种问题,本文引入美国的环境公民诉讼制度,作为加强环境法治建设、保障公众参与的参考。希望通过制度的回应,推进环境公益事业的有效实现。

  (三)美国的环境公民诉讼制度

  1,概述

  美国的环境法制建设位居世界前列,许多制度值得我国借鉴,环境公民诉讼制度即属其一。

  美国的环境公民诉讼制度起源于1970年的《清洁空气法》。此后陆续订立的各项环保法律中,大多具有环境公民诉讼条款。公民诉讼制度赋予了私人向法院起诉讼的权利,其重要意义在于,提供了公民参与环保事业的制度内管道。

  从性质上来讲,环境公民诉讼属于公益诉讼的范畴。这与公民维护个人利益的污染侵权诉讼不同。公民诉讼的目的在于督促政府或企业采取促进环境公益的做法,不在于追求损害赔偿,判决的效力并不仅仅局限于涉诉的当事人。这也与美国的团体诉讼有所区别。团体诉讼尽管人数众多,也具有公益色彩,但其本质在于追求公民的个人利益,而且判决往往局限于涉诉的当事人。

  如前所述,环保自力救济的出现,固然是由于企业污染环境的行为所造成的。然而行政机关执法不力,造成公众无法及时获得公权力的救济,是产生自力救济的另一诱因。依照环境公民诉讼条款,公民可以就企业违反法定环保义务而污染环境的行为,或者主管机关没有履行法定职责的行为提起诉讼。这有利于促进环保法令的执行,避免了自力救济事件的产生。

  2,主要内容

  (1)原告的起诉资格

  环境公民诉讼赋予了民众借助联邦法院督促环境行政执法的权利,但并非任何人、任何团体均理所当然的享有起诉资格。

  在美国民事诉讼[32]的司法实践中,原告的起诉资格经过了“法律权利原则”与“实际损害原则”的转变。[33]起诉资格呈逐步放宽的趋势。在《清洁空气法》的环境公民诉讼条款中,规定了任何人均可以提起诉讼,此外未加其他限制,但在两年后的《清洁水法》中却规定了实际损害要件,对原告起诉资格加以限制。其目的或许在于,鼓励公众参与环境公益事业,但同时也要限制诉权的滥用,否则会妨碍主管机关的行政执法。

  环境公民诉讼虽然以“公民”为名,但原告的范围涵盖了个人、企业以及州政府,“至于美国政府得否提起,判决虽曾持否定见解,但却未说明确切的理由。”[34]

  (2)诉讼事由

  公民可以基于以下情形

提起环境公民诉讼:一种情形是针对“任何人”违反法律规定的环保义务、造成污染的行为。这里的“任何人”,包括个人、企业、美国联邦政府以及各级政府机关。另一种情形则是针对疏于执行法定义务的环保署署长。

  对于污染环境的被告,应以其违反法定污染防治义务为起诉理由。正在违反或是即将违反的情形,均可起诉。对于过去的违法事由可否进行诉讼,却有较大争议。司法实践中也有不同的判例,[35]至今仍无定论。

  由于环境问题的不可逆转以及难以恢复性,预防性措施显得尤为重要。环境公民诉讼的提起与最终裁决,并不一定要求有损害事实的发生,只要经合理判断具有侵害社会公益的可能,亦可提起诉讼。[36]这种预防性功能对环境问题的有效解决,具有重要意义。

  针对环保署署长的环境公民诉讼,主要是行政机关的不作为行为。为与一般的行政诉讼相区别,环境公民诉讼具有诸多限制条件。

  为防止环境公民诉讼不当地干预主管机关的自主裁量,以及减轻法院负担,公民诉讼只能针对环保署署长的非属裁量行为或义务。而且往往针对的是政府疏于执法的情形,在行政机关已经开始而且积极诉诸于联邦或州法院

《环保自力救济性质分析与对策研究(第4页)》
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