环保自力救济性质分析与对策研究
对于公众参与制度，学者们已经提出了许多完善建议。[30]然而在现实生活中，公众参与渠道不畅的现象，依然客观存在。在公众试图对污染、破坏环境的行为做斗争时，却无法选择制度内的措施，不能不说是法制建设的悲哀。采取的过激行为，往往又会危及社会安定与经济发展，导致结果与初衷背道而驰。
3，法院的功能缺位
在大多数环保自力救济事件中，当事人并未向法院寻求司法救济。法院往往是在事件发生后，充当“处罚者”的角色。仅仅以国民的“厌讼”心理进行解释，显然是不够的。“厌讼作为一种社会现象不是一种观念的产物，而是在一定的制约条件下形成的趋利避害的行为态势或行为习惯。”[31]环保自力救济深层次原因，就在于现存法律制度与公众参与的不相匹配。
公众在与污染、破坏环境现象做斗争之时，未曾考虑、或者无法向法院寻求救济，显示出法院在环境问题上的功能缺位，这与我国现行诉讼制度的缺陷密切相关。传统的诉讼制度恪守“无直接关系即无诉权”原则，民事诉讼与行政诉讼中都要求原告必须与案件有直接利害关系，结果阻碍了公众通过司法途径维护环境公益的努力。
司法终局裁判是现代法治国家的必然要求，实现法院在环境问题上的角色转变，由“缺席者”变为积极的参与者，是当前制度建设中的重中之重。否则，在整个社会对司法救济失去信心的时候，受到损失的决不仅仅是法官、律师及其他法律工作者。
因此，针对自力救济现象所揭示的种种问题，本文引入美国的环境公民诉讼制度，作为加强环境法治建设、保障公众参与的参考。希望通过制度的回应，推进环境公益事业的有效实现。
（三）美国的环境公民诉讼制度
1，概述
美国的环境法制建设位居世界前列，许多制度值得我国借鉴，环境公民诉讼制度即属其一。
美国的环境公民诉讼制度起源于1970年的《清洁空气法》。此后陆续订立的各项环保法律中，大多具有环境公民诉讼条款。公民诉讼制度赋予了私人向法院起诉讼的权利，其重要意义在于，提供了公民参与环保事业的制度内管道。
从性质上来讲，环境公民诉讼属于公益诉讼的范畴。这与公民维护个人利益的污染侵权诉讼不同。公民诉讼的目的在于督促政府或企业采取促进环境公益的做法，不在于追求损害赔偿，判决的效力并不仅仅局限于涉诉的当事人。这也与美国的团体诉讼有所区别。团体诉讼尽管人数众多，也具有公益色彩，但其本质在于追求公民的个人利益，而且判决往往局限于涉诉的当事人。
如前所述，环保自力救济的出现，固然是由于企业污染环境的行为所造成的。然而行政机关执法不力，造成公众无法及时获得公权力的救济，是产生自力救济的另一诱因。依照环境公民诉讼条款，公民可以就企业违反法定环保义务而污染环境的行为，或者主管机关没有履行法定职责的行为提起诉讼。这有利于促进环保法令的执行，避免了自力救济事件的产生。
2，主要内容
（1）原告的起诉资格
环境公民诉讼赋予了民众借助联邦法院督促环境行政执法的权利，但并非任何人、任何团体均理所当然的享有起诉资格。
在美国民事诉讼[32]的司法实践中，原告的起诉资格经过了“法律权利原则”与“实际损害原则”的转变。[33]起诉资格呈逐步放宽的趋势。在《清洁空气法》的环境公民诉讼条款中，规定了任何人均可以提起诉讼，此外未加其他限制，但在两年后的《清洁水法》中却规定了实际损害要件，对原告起诉资格加以限制。其目的或许在于，鼓励公众参与环境公益事业，但同时也要限制诉权的滥用，否则会妨碍主管机关的行政执法。
环境公民诉讼虽然以“公民”为名，但原告的范围涵盖了个人、企业以及州政府，“至于美国政府得否提起，判决虽曾持否定见解，但却未说明确切的理由。”[34]
（2）诉讼事由
公民可以基于以下情形
提起环境公民诉讼：一种情形是针对“任何人”违反法律规定的环保义务、造成污染的行为。这里的“任何人”，包括个人、企业、美国联邦政府以及各级政府机关。另一种情形则是针对疏于执行法定义务的环保署署长。
对于污染环境的被告，应以其违反法定污染防治义务为起诉理由。正在违反或是即将违反的情形，均可起诉。对于过去的违法事由可否进行诉讼，却有较大争议。司法实践中也有不同的判例，[35]至今仍无定论。
由于环境问题的不可逆转以及难以恢复性，预防性措施显得尤为重要。环境公民诉讼的提起与最终裁决，并不一定要求有损害事实的发生，只要经合理判断具有侵害社会公益的可能，亦可提起诉讼。[36]这种预防性功能对环境问题的有效解决，具有重要意义。
针对环保署署长的环境公民诉讼，主要是行政机关的不作为行为。为与一般的行政诉讼相区别，环境公民诉讼具有诸多限制条件。
为防止环境公民诉讼不当地干预主管机关的自主裁量，以及减轻法院负担，公民诉讼只能针对环保署署长的非属裁量行为或义务。而且往往针对的是政府疏于执法的情形，在行政机关已经开始而且积极诉诸于联邦或州法院
《环保自力救济性质分析与对策研究(第4页)》
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