信访制度存废辨——兼谈中国信访制度的变革之道
中南财经政法大学法学院 高武平 430074
内容摘要：信访制度是新中国成立后所创建的一种法律传统。本文将介绍信访制度的发展过程及其历史考察，对其产生并存在的合理性及功能进行分析，在此基础上，阐述对于当前关于信访制度存与废的论战的看法并提出信访制度变革之道。
关键词：信访制度 合理性 功能分析 变革
引 子
中国社会处在经济迅速发展和社会体制转轨过程中，各类社会矛盾的产生和冲突成为必然，并且体现为日趋增多的各类信访活动。自去年7月份以来，北京出现“信访洪峰”，来自全国各地的信访大军，每天流动在中央各部委之间。群众集体访、重复访和群众赴京上访幅度大，人数多、规模大、持续时间长、行为激烈，在一些地方和行业引起连锁反应，严重影响首都北京和局部地区的社会稳定，也使我国的信访工作和信访制度成了各方关注的焦点。近日，中国社会科学院农村发展研究所在对中国的信访制度进行的大规模调查后出台的——《信访的制度性缺失及其政治后果》的调查报告，再次引起了学界和政府的高度关注。在既没有《行政诉讼法》，也没有《行政复议法》的时代，信访机构曾经发挥过“春风化雨”的作用。[1]如今，面对愈演愈烈的个人上访、集体上访、越级上访以及由此引发的干群关系紧张，我们不得不自问：现行信访制度是否已经走到尽头？信访制度该何去何从？面对中国目前的信访制度困境，社会各界中主张取消“人治的信访”呼声颇为强烈，也有人主张赋予信访职权并强化信访作用。总之，公说公有理，婆说婆有理。笔者将试图在下文中阐述自己对于这一存废论争的看法及解决之道。
一、新中国信访制度的发展过程及其历史考察
信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。[2]
中国共产党早在建党初期就积极鼓励人民用来信、来访等方式向党表达各种意见。1921年，安源煤矿的两个工人给毛泽东写信，建议他象关心农民运动一样关心工人运动，毛泽东非常重视，亲自去煤矿了解情况，后来党组织派刘少奇去安源开展了工人运动。在苏维埃政权初创时期与抗日战争时期，许多来信都是中央领导人亲自批阅回信的，许多来访都是他们亲自接待的。1938年毛泽东还亲自处理了一起伤员要到延安集体上访的事件。[3]然而，这时候的信访活动更多的只是一种偶然性的行为。信访作为一项规范性的制度真正形成还是在建国之后。1949年3月，中国共产党中央迁到北平，当年8月就正式成立了中央书记处政治秘书室(注：这是共产党历史上最早的专职信访机构)负责处理群众来信来访。[4]新中国刚成立时，来信来访很多，中央人民政府系统几乎同时成立了三个单位受理群众来信来访，即中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室。不久全国人大常委会办公厅又设置了“人民接待室”，作为专门处理人民来信来访日常工作的具体办事机构。到1954年，中央人民政府各部委和直属机构大多建立了信访机构或配备了专、兼职信访干部，全国有很多省和县也按照中央的要求建立了相应机构。这一时期逐渐形成了“分级负责，归口办理”原则，即根据来信来访反映的问题的性质，按照各级各部门的职责和业务范围，确定由哪级组织、哪个部门处理。1954年至1957年，来信来访猛增，信访机构进一步完善，中央有接待任务的50多个机构都建立了信访机构，配备了信访干部。这一时期，信访机构开展了若干重要的信访工作活动，创立了领导接待来访日、县市长定期接见人大代表、与调解委员会合作、对集体上访妥善处理等方法。[5]很多地方信访部门还专门制定了工作规定。 在接下来的运动中，更多的是上面的工作队下来，抛开各级党政机构，直接由上下访，然后是受到鼓励的农民再纷纷把“情况”(主要是对基层干部的不满)反映给他们，这如果算是信访的话，应该是一种特殊类型的信访。而这段时期，正常的信访急剧下降，到“文革”开始后，党的各级组织普遍受到冲击，信访机构也大多处于瘫痪与半瘫痪状态，信访工作难有作为。“文革”结束后，国家机关逐渐恢复了信访机构，并制定相关工作规程，如1980年6月20日发布的《最高人民法院信访处接待来访工作细则》；1986年12月10日发布的《最高人民检察院发人民检察院控告申诉检察工作细则》；1995年国务院颁布了《信访条例》。随后中央各政府部门、全国很多省市政府也陆续发布了条例、信访工作办法、暂行规定、守则等，这些标志着我国的信访制度的确立起来。
作为新中国成立后建立的一项法律制度，信访制度一向被认为是共产党人的一个发明，是共产党人所创造的新中国法律传统。[6]但笔者经过考察很惊奇地发现，在古代中国也存在一种类似于信访的制度——直诉制度，即我们通常所说“告御状”，古代为了保证司法公正，最大限度的防止冤、假、错案的发生，规定了直诉制度，即在某些特殊的情况下，可以打破审级的限制，直接向皇帝或钦差大人上诉。早在汉代，就已经有了“诣阙上书”，即允许对已决案件诣阙直接申诉，方法包括直接到京师向皇帝告御状，或者将上诉状交到卫尉府所属的公车司马令，然后再上呈皇帝审阅，或者用邀车驾的方式直诉。到了晋武帝时期始设登闻鼓，悬于朝堂或都城内，百姓可击鼓鸣冤，有司闻声录状上奏，这就是所谓“登闻鼓”直诉制度。到了唐朝，直诉的方式得到了更大的扩充，唐朝的直诉制度除了挝登闻鼓外，还有邀车驾（等同于近日的拦领导的车队）、上表（同今日的写信、电子邮件、传真）和立肺石等等方式，《唐六典》记载：“……经三司陈诉，又不伏者，上表，受表者又不答听，挝登闻鼓。若茕独老幼，不能自申者，乃立于肺石之下”宋代的直诉制度更加完善，对于诣阙投诉，还设立了专门的机关予以受理。宋代专门受理直诉的机关有登闻鼓院、登闻检院和理检院。如果这三个部门不受理，当事人还可以拦驾，由军头引见司转奏。明朝一代，则对于直诉的进行严格限制。法律明确规定禁止越诉，《大明律》规定越诉者“笞五十”。明宪宗成化十七年（1481）将各地越诉人数纳入官吏政绩考核，一年越诉者过多，则罚主管官吏俸禄。到了明后期，颁布《问刑条例•越诉》规定，只有国家机密重事才准直诉，而个人之事则被禁止。而后的清朝允许当事人在出现地方司法机关审断不公时，可以赴京呈控，成为叩阍，又称京控，俗称告御状。叩阍的地方有通政司的登闻鼓厅、都察院、五城察院等处。综观上述，自南北朝以降，均有登闻鼓直诉制度，各朝或有增补，比如邀车驾等等。晚清法律制度改革，民国时期引入西方大陆法系模式，中华法系解体之后，这种直诉制度就不复存在了。根据现有材料，笔者无从断言，信访制度是否就是共产党人从中国古代的“直诉”制度受到启发而创造出来的。但我们可以明显地看到现行信访制度与中国古代的“直诉”制度存在着一定的“血缘”关系，这在一定程度上也体现出了法的继承性和传统文化发展的连续性。然而，信访制度经过共产党人的改造、创新后，又与封建社会的“直诉”制度呈很大的区别：首先，信访的内容不像“直诉”那样仅局限于司法领域，现代信访的范围涵括了行政、司法等各方面，还包括为国家提供意见建议等事项；其次，古代的“直诉”制度有严格的限制，当事人要“告御状”
二、信访制度存在的合理性和功能分析
作为一项法律制度，信访制度的出现并不是偶然的。哲学家黑格尔曾说过“存在即合理”，且不论这句话是否为真理，但一种新事物的出现肯定有其存在的合理性与意义，信访制度的出现亦然。正如苏力所说，“一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性；因此首先应当得到后来者或外来者的尊重和理解。”[7]不分析信访制度存在的合理性与其政治功能，我们就无法了解其存在的意义，也就无法对其存废之辩做出正确的评判。中国古代为了避免地方官吏互相推诿，不负责任或者地方司法机关判案不公，造成冤狱，致使受害者冤苦无处可诉以及冤、假、错案的发生，因而产生了直诉制度，允许百姓直接向皇帝或钦差大人上诉。这是古代中国“直诉”制度存在两千多年的合理性所在。那么现代信访制度存在的合理性何在？学者强世功的研究表明，共产党在国家政权建设过程中，为了统合社会，尤其是广大乡村社会，发明了一套全新的组织和动员技术——权力的组织网络。这个网络包括组织技术、民主动员技术、化解矛盾的技术等一套权力技术组合。在这种技术组合中，共产党政权的法律形成了自己的新传统。[8]正是在这个技术组合的背景之下，借鉴古代中国的“直诉”制度，建国前零星的群众来信、来访表达意见，才会在新政权建立不久时被制度化为“信访”。1951年5月16日，毛主席作了《必须重视人民的通信》的批示，指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度……”[9]1953 《信访制度存废辨——兼谈中国信访制度的变革之道》
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内容摘要：信访制度是新中国成立后所创建的一种法律传统。本文将介绍信访制度的发展过程及其历史考察，对其产生并存在的合理性及功能进行分析，在此基础上，阐述对于当前关于信访制度存与废的论战的看法并提出信访制度变革之道。
关键词：信访制度 合理性 功能分析 变革
引 子
中国社会处在经济迅速发展和社会体制转轨过程中，各类社会矛盾的产生和冲突成为必然，并且体现为日趋增多的各类信访活动。自去年7月份以来，北京出现“信访洪峰”，来自全国各地的信访大军，每天流动在中央各部委之间。群众集体访、重复访和群众赴京上访幅度大，人数多、规模大、持续时间长、行为激烈，在一些地方和行业引起连锁反应，严重影响首都北京和局部地区的社会稳定，也使我国的信访工作和信访制度成了各方关注的焦点。近日，中国社会科学院农村发展研究所在对中国的信访制度进行的大规模调查后出台的——《信访的制度性缺失及其政治后果》的调查报告，再次引起了学界和政府的高度关注。在既没有《行政诉讼法》，也没有《行政复议法》的时代，信访机构曾经发挥过“春风化雨”的作用。[1]如今，面对愈演愈烈的个人上访、集体上访、越级上访以及由此引发的干群关系紧张，我们不得不自问：现行信访制度是否已经走到尽头？信访制度该何去何从？面对中国目前的信访制度困境，社会各界中主张取消“人治的信访”呼声颇为强烈，也有人主张赋予信访职权并强化信访作用。总之，公说公有理，婆说婆有理。笔者将试图在下文中阐述自己对于这一存废论争的看法及解决之道。
一、新中国信访制度的发展过程及其历史考察
信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。[2]
中国共产党早在建党初期就积极鼓励人民用来信、来访等方式向党表达各种意见。1921年，安源煤矿的两个工人给毛泽东写信，建议他象关心农民运动一样关心工人运动，毛泽东非常重视，亲自去煤矿了解情况，后来党组织派刘少奇去安源开展了工人运动。在苏维埃政权初创时期与抗日战争时期，许多来信都是中央领导人亲自批阅回信的，许多来访都是他们亲自接待的。1938年毛泽东还亲自处理了一起伤员要到延安集体上访的事件。[3]然而，这时候的信访活动更多的只是一种偶然性的行为。信访作为一项规范性的制度真正形成还是在建国之后。1949年3月，中国共产党中央迁到北平，当年8月就正式成立了中央书记处政治秘书室(注：这是共产党历史上最早的专职信访机构)负责处理群众来信来访。[4]新中国刚成立时，来信来访很多，中央人民政府系统几乎同时成立了三个单位受理群众来信来访，即中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室。不久全国人大常委会办公厅又设置了“人民接待室”，作为专门处理人民来信来访日常工作的具体办事机构。到1954年，中央人民政府各部委和直属机构大多建立了信访机构或配备了专、兼职信访干部，全国有很多省和县也按照中央的要求建立了相应机构。这一时期逐渐形成了“分级负责，归口办理”原则，即根据来信来访反映的问题的性质，按照各级各部门的职责和业务范围，确定由哪级组织、哪个部门处理。1954年至1957年，来信来访猛增，信访机构进一步完善，中央有接待任务的50多个机构都建立了信访机构，配备了信访干部。这一时期，信访机构开展了若干重要的信访工作活动，创立了领导接待来访日、县市长定期接见人大代表、与调解委员会合作、对集体上访妥善处理等方法。[5]很多地方信访部门还专门制定了工作规定。 在接下来的运动中，更多的是上面的工作队下来，抛开各级党政机构，直接由上下访，然后是受到鼓励的农民再纷纷把“情况”(主要是对基层干部的不满)反映给他们，这如果算是信访的话，应该是一种特殊类型的信访。而这段时期，正常的信访急剧下降，到“文革”开始后，党的各级组织普遍受到冲击，信访机构也大多处于瘫痪与半瘫痪状态，信访工作难有作为。“文革”结束后，国家机关逐渐恢复了信访机构，并制定相关工作规程，如1980年6月20日发布的《最高人民法院信访处接待来访工作细则》；1986年12月10日发布的《最高人民检察院发人民检察院控告申诉检察工作细则》；1995年国务院颁布了《信访条例》。随后中央各政府部门、全国很多省市政府也陆续发布了条例、信访工作办法、暂行规定、守则等，这些标志着我国的信访制度的确立起来。
作为新中国成立后建立的一项法律制度，信访制度一向被认为是共产党人的一个发明，是共产党人所创造的新中国法律传统。[6]但笔者经过考察很惊奇地发现，在古代中国也存在一种类似于信访的制度——直诉制度，即我们通常所说“告御状”，古代为了保证司法公正，最大限度的防止冤、假、错案的发生，规定了直诉制度，即在某些特殊的情况下，可以打破审级的限制，直接向皇帝或钦差大人上诉。早在汉代，就已经有了“诣阙上书”，即允许对已决案件诣阙直接申诉，方法包括直接到京师向皇帝告御状，或者将上诉状交到卫尉府所属的公车司马令，然后再上呈皇帝审阅，或者用邀车驾的方式直诉。到了晋武帝时期始设登闻鼓，悬于朝堂或都城内，百姓可击鼓鸣冤，有司闻声录状上奏，这就是所谓“登闻鼓”直诉制度。到了唐朝，直诉的方式得到了更大的扩充，唐朝的直诉制度除了挝登闻鼓外，还有邀车驾（等同于近日的拦领导的车队）、上表（同今日的写信、电子邮件、传真）和立肺石等等方式，《唐六典》记载：“……经三司陈诉，又不伏者，上表，受表者又不答听，挝登闻鼓。若茕独老幼，不能自申者，乃立于肺石之下”宋代的直诉制度更加完善，对于诣阙投诉，还设立了专门的机关予以受理。宋代专门受理直诉的机关有登闻鼓院、登闻检院和理检院。如果这三个部门不受理，当事人还可以拦驾，由军头引见司转奏。明朝一代，则对于直诉的进行严格限制。法律明确规定禁止越诉，《大明律》规定越诉者“笞五十”。明宪宗成化十七年（1481）将各地越诉人数纳入官吏政绩考核，一年越诉者过多，则罚主管官吏俸禄。到了明后期，颁布《问刑条例•越诉》规定，只有国家机密重事才准直诉，而个人之事则被禁止。而后的清朝允许当事人在出现地方司法机关审断不公时，可以赴京呈控，成为叩阍，又称京控，俗称告御状。叩阍的地方有通政司的登闻鼓厅、都察院、五城察院等处。综观上述，自南北朝以降，均有登闻鼓直诉制度，各朝或有增补，比如邀车驾等等。晚清法律制度改革，民国时期引入西方大陆法系模式，中华法系解体之后，这种直诉制度就不复存在了。根据现有材料，笔者无从断言，信访制度是否就是共产党人从中国古代的“直诉”制度受到启发而创造出来的。但我们可以明显地看到现行信访制度与中国古代的“直诉”制度存在着一定的“血缘”关系，这在一定程度上也体现出了法的继承性和传统文化发展的连续性。然而，信访制度经过共产党人的改造、创新后，又与封建社会的“直诉”制度呈很大的区别：首先，信访的内容不像“直诉”那样仅局限于司法领域，现代信访的范围涵括了行政、司法等各方面，还包括为国家提供意见建议等事项；其次，古代的“直诉”制度有严格的限制，当事人要“告御状”
，必须付出如“滚铁钉”的惨重人身代价，作为现代法律价值体现的信访制度则不存在这种情形；再者，古代的“直诉”制度，更多的体现为一种权利救济的手段而非制约国家权力的手段，但在新中国，信访制度不仅具有权利救济的意义，同时被赋予了监督、制约国家权力的功能，同时也是公民实现政治参与的途径之一，信访已成为国家与人民沟通、互动的纽带。
二、信访制度存在的合理性和功能分析
作为一项法律制度，信访制度的出现并不是偶然的。哲学家黑格尔曾说过“存在即合理”，且不论这句话是否为真理，但一种新事物的出现肯定有其存在的合理性与意义，信访制度的出现亦然。正如苏力所说，“一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性；因此首先应当得到后来者或外来者的尊重和理解。”[7]不分析信访制度存在的合理性与其政治功能，我们就无法了解其存在的意义，也就无法对其存废之辩做出正确的评判。中国古代为了避免地方官吏互相推诿，不负责任或者地方司法机关判案不公，造成冤狱，致使受害者冤苦无处可诉以及冤、假、错案的发生，因而产生了直诉制度，允许百姓直接向皇帝或钦差大人上诉。这是古代中国“直诉”制度存在两千多年的合理性所在。那么现代信访制度存在的合理性何在？学者强世功的研究表明，共产党在国家政权建设过程中，为了统合社会，尤其是广大乡村社会，发明了一套全新的组织和动员技术——权力的组织网络。这个网络包括组织技术、民主动员技术、化解矛盾的技术等一套权力技术组合。在这种技术组合中，共产党政权的法律形成了自己的新传统。[8]正是在这个技术组合的背景之下，借鉴古代中国的“直诉”制度，建国前零星的群众来信、来访表达意见，才会在新政权建立不久时被制度化为“信访”。1951年5月16日，毛主席作了《必须重视人民的通信》的批示，指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度……”[9]1953 《信访制度存废辨——兼谈中国信访制度的变革之道》
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