土地征收初论

的补偿，特别是地上附着物的补偿与集体土地使用权的价值紧密联系，进而言之，也许可以说，集体土地的市场化过程，也是土地征收日益完善的过程。在这过程中，土地征收法律制度如何起到积极的作用，既能促进土地征收的正当性和合理性，又能推动农村土地市场的发展，值得认真研究。

　　直到现在，土地仍然是绝大多数农民（户）的安身立命之所在。尽管被征收土地的农民的就业和安置以市场为导向而有多种途径有其可行性，但并不能否认土地是绝大多数农民的主要生产资料。土地作为社会保障的替代物，为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障，在农村的失业保险功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中国农地制度：一个分析框架》，载林毅夫、海闻、平新乔主编：《中国经济研究》，北京大学出版社，2000年版。）虽然在发达地区，农村居民的绝大部分收入来自农业以外，但土地征收的补偿费和安置费等仍然是被征收了土地的集体经济组织特别是其成员的重要生活保障。因此，土地征收补偿费和安置费的确定标准，应从如何维持社会保障所要求的生活水平出发。实际上，这也是在维护农村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，农村的公共利益也不容忽视，否则会助长城乡差别。

　　“土地补偿费用归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着及青苗的所有者所有。”（注：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条。）地上附着物及青苗补偿费的归属容易确定；而土地补偿费的归属则可能引起争端。“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。”（注：《中华人民共和国土地管理法》第十条。）集体土地所有权事实上的虚位，（注：参见王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年版，第99页。）可能会导致集体经济组织之间因土地征收补偿费的归属发生争端。集体经济组织之间因土地补偿费发生的争端应由物权法调整。

　　土地征收权的滥用，可能造成被征收人的损失。“非法批准征用、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。”（注：《中华人民共和国土地管理法》第七十八条。）土地征收权的滥用使当事人造成损失的，可提起物上请求权诉讼。物上请求权的实质，在于物权人在其物被侵害或有被侵害的可能时，有请求恢复物权原状和防止侵害的权利。（注：谢在全：《民法物权论》（上），中国政法大学出版社，1999年版，第36页。）集体上地所有权人和他项权利人的

物上请求权是防范滥用土地征收权的有效途径。

　　如何调整国家和集体之间的关系，特别是在维持国家和集体之间适当平衡的同时能注重对集体及其成员财产权利的保护，应是一个很有价值的问题。这个问题的研究应从如何实现不同权利主体财产权的一体保护来展开。土地征收是这方面的一个切入点。土地征收引起土地所有权的变动，是所有权社会化的结果，是为了维护公共利益、促进社会福利而削弱财产所有权绝对性的具体体现。保护财产所有权是物权法的一项基本任务，而对土地所有权和使用权设有公法规制措施，是使土地所有权和使用权合乎社会发展的需要。（注：梁慧星：《从近代民法到现代民法-20世纪民法回顾》，载梁慧星主编：《民商法论丛》（第7卷），法律出版社，1997年版。）土地征收是物权法公法化的一个表现。

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