从“污染物‘末端’处理”到“清洁生产”-发达国家依法保护环境资源的理论与实践

　　一 环境问题的经济根源及其法律对策的理论分析

　　市场和政府是配置资源的两种基本方式。在市场经济条件下，市场在资源配置中发挥基础性作用，市场主体以追求最大利润为目标，市场的功能在于通过商品、劳务、要素等的供求变化决定价格，使价格反映资源的稀缺性和利益的大小，进而影响市场主体的生产营销活动。同时，由于竞争，其商品或劳务质优价廉的市场主体将获得较大利益，反之获利就少，甚至破产。可见，价格和竞争机制推动着资源配置的最优化。在西方经济学中，市场被称为“看不见的手”，它通过价值规律指挥着经济高效运行。然而，市场也有其自身的缺点和消极方面，存在某些“失灵”的领域。在这些市场“失灵”的领域，需要政府这只“看得见的手”通过经济法规等发挥作用，主要表现为制止垄断、维护公平的竞争秩序，保护消费者、劳动者的合法权益，实施税收，调节收入以及保护环境资源等。因此从经济学观点看，市场经济不过是由民间通过市场自由交易实现一般性的“私人物品”（private goods）的有效率生产，而由政府负责环境、国防、 公安、 公平正义等“公共物品”（publicgoods）的供给的制度（注：樊刚：“作为公共机构的政府职能”， 载《市场逻辑与国家观念》，生活·读书·新知三联书店1995年版，第11—13页。）。

　　环境问题的重要特点，在于其“外部不经济性”，即市场主体行为对环境资源的不利影响由该行为主体以外的第三方-他人或后代人-承担。在海洋鱼类、公共牧场以及空气、水等共有资源、公共物品方面，“外部不经济性”表现得非常明显：如果市场主体均可以任意、无偿、无限制地开发、利用共有资源或向环境排放污染物，则从短期来看，每个市场主体都可以不断地从其过度开发、利用环境资源或排污行为中获得全部正效益，而由此产生的负效益则分摊给其他的开发、利用者以及后来者。这样，在获利动机的驱使下，每个市场主体都会无节制地开发、利用环境资源，其结果，从长远来看，多个市场主体的共同行为必然导致环境资源的枯竭、污染、毁灭，对全体开发、利用者造成不可挽回的损害，这也就是人们所说的“共有物的悲剧”。

　　显然，由于环境问题具有“外部不经济性”，使得市场主体在决定不同层次的生产、投资、消费等活动时，往往只从自己的角度考虑所面临的各种选择的成本和收益，而对经济活动中所需的环境要素（如空气、水、环境的纳污能力等）的投入和产出，特别是由此产生的广泛的社会后果（如对财产、人体健康、生产生活活动、环境舒适性以及环境美学价值的损害等），却没有或没有完全折合成与该市场主体有关的成本和收益，因而不能很好地影响其决策。而且，在竞争的压力下，市场主体即使意识到了其活动给社会造成的环境成本代价，只要其行为不受社会的严厉惩罚，也往往置之不理，而是将该环境成本转嫁给他人和未来。正因为过度开发利用自然资源的代价不是由开发利用者承担、污染环境的代价不是由污染者承担，他们就不愿花费大量钱财来保护自然资源、防治环境污染。由此，保护自然资源、防治环境污染也就成为市场经济的“盲区”，而“外部不经济性”则成为环境问题的重要经济根源。

　　针对上述情形，联合国《21世纪议程》强调指出：“环境费用应该体现在生产者和消费者的决定上。现在的趋势是把环境作为‘免费品’，并把代价转嫁给社会的其他部分，转嫁给其他国家或未来几代人。这种趋势应该逆转”（注：《21世纪议程》，载《迈向21世纪-联合国环境与发展大会文献汇编》，中国环境科学出版社1992年版，第87页。）。因此，面对市场在环境资源领域的“失灵”，政府必须加以干预，采取有效措施保护环境资源，鼓励环境资源的有效利用，即通过促使外部不经济性的内部化，达到社会所期望的环境目标。这就是“经济发展靠市场，环境保护靠政府”的道理，也是解决环境问题、实现可持续发展的基本思路。至于环境问题中属于“政府失灵”的部分，如在政策（包括部门政策和综合性政策）制定过程中和建设项目决策过程中忽视正当的环境利益，则需要通过司法审查以及民主机制如投票选举、公众参与决策等加以纠正。

　　为了实现环境问题外部不经济性的内部化而设计的环境政策与法律体系主要有三种类型：“直接控制型”、“间接调控型”和“自我调控型”。

　　所谓“直接控制”，即制定和实施环境资源法律法规，包含环境预防法律制度、环境管制法律制度和环境侵权救济法律制度等部分，其主体是环境管制法律制度即“命令和控制”措施，同时也为经济计划、经济手段、宣传手段等措施提供法律框架和基本保障。就应用范围来看，该措施主要应用于污染控制，在自然资源管理中也有一定应用。其突出特点在于其技术性、严格性、强制性，即污染环境者或者开发利用自然资源者必须遵守有关法律法规，否则会经由司法或者行政管理程序而受到民事、行政乃至刑事制裁。美国是采用“直接控制”模式的典型国家，其“命令和控制”手段可以概括如下：确立法规标准-颁发许可证-监督实施-对违法者进行制裁。

　　在经济计划方面，由于环境问题主要来源于经济活动，而各国政府-无论是在实行市场经济的国家还是在实行计划经济的国家-都对其本国的经济发展施加着巨大的影响，因此各国“政府在制定经济、社会、财政、能源、农业、交通、贸易及其他政策时，要将环境与发展问题作为一个整体来考虑”（注：《21世纪议程》，载《迈向21世纪-联合国环境与发展大会文献汇编》，中国环境科学出版社1992年版，第87页。），“不应当危害支持地球生命的自然系统：大气、水、土壤和生物”，“要求决策者在制定政策时必须确保经济增长绝对建立在它的生态