论宪法的自主性发展

宪政社会必然是以宪法为中心的社会，在整个法律体系中，宪法处于最高层次，居于核心地位。这意味着，宪法不仅是法律，而且它还应当是法律的法律。在成文宪法国家，宪法的最高层次和核心地位是通过宪法的最高法律效力体现出来的。宪法不仅为一般法律提供依据和合法性，而且还要规范一般法律，使法律不至超越宪法的规定之上，或者游离于宪法的精神之外。而宪法的最高法律效力又是由违宪审查制度来保证的。在不成文宪法国家（主要指英国），对宪法效力的最高性未设置专门的制度保障，但其宪法和一般法律一样具有最高效力。 笔者认为，说英国宪法与一般法律一样具有最高效力即宪法与一般法律具有同等的效力，完全是形式意义上的。这不是要取消宪法的最高性，而仅仅意味着其宪法效力的最高性和宪法的核心地位不是通过一般法律来保障的。正如有学者指出的，“英国没有成文宪法意味着其宪法远非依靠法律规则及保护，而更多依靠政治和民主原则。” 此外，盎格鲁萨克逊人恪守传统的民族性格，对英国宪法的最高性与核心地位的维系也具有极为重要的意义。规范及其效力的等级性（以宪法为最高）是宪政的重要特征之一。可见，宪法的自主性发展又是指宪法作为根本法、最高法的自主性发展。

关于宪法自主性发展的维度，还须明确：

（1）宪法的自主性发展并不排斥建构理性——即人们的主观努力或进行有计划的建构。建构理性被哈耶克称为建构论的唯理主义，它假定社会制度都是而且应当是设计的产物。这一观念来自于科学哲学中的建构论，“人类不是发现了这个世界，而是通过引入一个结构而在某种意义上‘创造’（make）了它。” 与此相对应的是经验理性，哈耶克称之为进化论的理性主义，即制度的起源不在于构设或设计，而在于成功且存续下来的实践。 笔者认为，在现代化统摄下的宪法发展，既是建构的，也是进化的。人们主观努力关键在于探求并掌握宪法发展的规律，并依据其规律建立或健全相关制度，以确保宪法功能的发挥。宪法的自主性发展就是尊重宪法规律、顺应宪法规律的发展。也正是如此，以探究宪法发展规律为核心的宪法学及以此为职责的宪法学家才成为必要。

（2）宪法的自主性发展也不排斥社会现实的发展变化对宪法发展的推动作用。宪法源于社会现实，它是实际存在的政治、经济、文化和其它方面基本面貌的反映。但是，宪法与社会始终处于既相统一又相矛盾的状态，宪法与现实的统一是相对的，而冲突是绝对的。 其根本原因在于，出于秩序的考虑，宪法一经制定并颁布实施，就要求具有较强的稳定性，不得轻易修改，即使修改，也得经过一系列特别而严格的程序。而社会现实则处于不断发

展变化之中。由于认识及手段的限制，宪法迟早会容纳不下社会现实的发展，只有到这时，宪法的修改才会提上议事日程。“宪法就是在矛盾与冲突中得到发展，冲突—协调—冲突是宪法运行的基本过程。” 正是在应对社会现实的不断发展变化的驱动下，宪法依据自身的规律不断进行自我调适，从而实现自身的完善和发展。


三、宪法自主性发展的路径


宪法的自主性发展不仅要排除外在的干扰乃至限制，最为关键的还是要有一套健全的自我发展机制。所谓宪法的自我发展机制，是指内在于宪法，并推进宪法不断发展的一系列制度、方法或手段等构成的有机体系。说它内在于宪法，是指宪法的自我发展机制本身就是宪法的组成部分，也可以说它是宪法的自足性机制。这套机制的运转，其动力主要来自于宪法自身发展的需要或者说来自于宪法内部，而不是依赖于外部力量的推动；其表现形态为根据宪法自己确定的手段所进行的自我发展。

“一个没有改变自身手段的宪法便断绝了生命之源。” 建立一套健全的自我发展机制并有效运转，对于任何一部宪法，都是十分必要的。因为，任何一部宪法都不可能一经颁布实施就一成不变，它必须有自己的发展途径、发展方式，使自己紧跟时代的步伐，而不是被动地等待历史的淘汰。从长时段看，宪法的发展只有显现出一种自我发展、自我演进的态势，宪政才表现为一种常态，才会显现出类似美国宪政的“平稳中庸”的特征来。 那种靠外部力量推动的宪法发展，常常视外部力量的变化而变化，显现出不稳定、反复的特征。

因此，宪法的自我发展机制是宪法获得自主性的前提，是宪法自主性发展的根本方式。宪法的自我发展机制主要包括宪法修改、宪法解释、宪法适用、创设宪法惯例及宪法学研究等途径。

（一）理性认识宪法修改，谨慎使用修宪手段。

毫无疑问，宪法修改是宪法发展的重要方式。适时稳妥的宪法修改，能比较好地处理宪法稳定与宪法发展的关系。一方面，它可以防止因过于频繁和全面的修改，保持现行宪法的形式稳定；另一方面，又可较好地吸收改革开放的成果，使宪法与处于变革中的保持动态的平衡，从而得到发展。

但我国目前宪法修改的问题在于：（1）每次修宪都与（中国共产党）党代会有着直接的、实质性关联。我国的每次修宪（无论全面修宪，还是部分修宪）都发生于党代会召开之后，都由中国共产党中央提出修宪建议或者拟订具体的修宪草案，都与党章的修改密切相关。因此，我国宪法修改的基本模式是，根据党的政策对宪法的内容进行适时的修改，并将政策的主要精神纳入宪法之中，作为国家活动的准则。 这种修宪模式使本该由宪法进行调整的政策在事实上凌驾于宪法之上，修宪沦为政策变更的法律确认。修宪的动力和目的都来自于外部即政策变化，而不是宪法本身。政策具有临时性、策略性、多变性，因此，这种修宪模式与宪法内在的稳定倾向相冲突。我们可以说宪法在不断变化，却很难说它是发展。（2）修宪内容并非实践中非改不可，尽管对1982年宪法的每次修正几乎都遵循了所谓“需要”原则。 历次修宪内容多系关于方针、政策的修改，内容大多关乎经济政策，每次宪法修改都是对于政治变化的适应，而不是实践对于宪法作为法律的需要。换言之，确定是否“需要修改并已成熟”的标准是政治的——即发生变化后的政治需要，而非宪法作为法律的实践需要。

无论是政策性修宪模式，还是修宪标准的政治性，都导致同一个结果：政治主宰了宪法的发展，而不是宪法规范政治。宪法的修改同宪法的制定一样，都只不过是对已经发生变化的政治的事后“追认”，“宪法只不过是为了达到政治目标的工具。” 在这里，不是政治在宪法之下，而是宪法在政治之下！宪法修改的政治化运用，极大降低了宪法修改作为宪法自主性发展重要方式的有效性。

因此，我们必须理性对待宪法修改，谨慎使用宪法修改。

1、树立对宪法修改的理性观念。

所谓宪法修改的理性观念，一层含义是，必须明确，宪法修改的目的绝不单纯是为了赋予已经确立的政治以合法（宪）性，而只能是根植于宪法自身发展需要基础上的自我发展、自我完善。

二层含义是，要明确宪法修改是有一定限度的。既然是修改，一部宪法的核心精神和基本制度框架是不应轻易改变的。只有在坚持其核心精神和基本制度框架不变的基础上，对一些具体的操作实施制度、程序的改变才可视为对宪法的发展。否则，一部宪法基本精神和基本制度框架的变更，无异于一场“宪法革命”——制定一部新宪法了。
三层含义是指，宪法修改本身也是有局限性的。这种局限性体现在：宪法修改往往牵一发而动全身，过度频繁地修宪，会影响宪法稳定性，损害宪法权威；同时，宪法修改不是万能的，不是所有问题都能一修了之。
总之，宪法修改的理性观念，要求必须坚持“宪法修改应当是困难的”原则。 只有当社会现实与宪法规范之间存在着无法解决的根本冲突时，才考虑修宪。

2、确认宪法修改的独立价值。

其前提是确认宪法高于政治的原则。就我国当前的境况而言，一方面，可对宪法进行一次实质性的、全面的修改，使宪法内容更加抽象化、原则化，尽量减少对具体政策、措施的规定，让宪法具有更大的政治包容性，改变政治上一有风吹草动，宪法就立感不适的状况； 另一方面，要保持政治克制，坚持政策、方针等政治行为的确立“不逾成宪”的原则，即所有政策、方针的出台都必须在宪法允许的范围之内，在宪法修改之前不允许出台与宪法规定不符的政策、方针。这样，既可避免由于政策、方针变化而导致修宪，又可使政治切实地为宪法所规制。

3、科学设置修宪建议权和修宪提案权。

目前，我国历次宪法修改的正式建议都是由中国共产党中央向全国人大常委会提出的。这并非依据宪法规定，而是源自惯例。这不利于宪法的自主性发展，因此，必须改变这种状况。可以在宪法条文中明确规定修宪建议权及其行使程序，相关国家机关的义务。具体说，可在宪法中规定：未被剥夺政治权的任何公民和合法的社会组织都享有修宪建议权；修宪建议向全国人大常委会提出。全国人大常委会可设置一个部门作为专门机构，负责受理修宪建议并进行整理，定期公布；组织专家学者及实际工作部门的有关人员对所提修宪建议进行研究论证，一些重要问题的修改建议可事先在报刊上公开征集群众意见，研究论证的结果及征集的群众意见定期或不定期地在固定报刊上公布；对具有可行性的建议，再提交有关部门作为提案向全国人大提出。对修宪建议的处理应适时告之建议人。通过扩大修宪建议权主体的范围，使宪法在实践中存在的问题尽可能得以全面显现，为下一步解决这些问题从而实现宪法的自主性发展提供了可能，也预示了宪法发展的方向和途径。

现行宪法规定，宪法的修改由全国人大常委会或者五分之一以上的全国人大代表提议。因此，修宪提案权的主体是全国人大常委会和五分之一以上的全国人大代表。实践中，我国的历次修宪几乎都是由全国人大常

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