变“征”为“买”，改革征地制度

原题：其实问题很简单

近年来，随着经济发展，城镇建设用地需求越来越大；由于城镇国有土地存量有限，因此以征用农村集体土地为主要方式的“增量配置”手段就成了各地政府乐此不疲的“发展”选择。“发展是硬道理”，谁也不能说什么；可惜的是，来自各方面的信息表明，“中国特色”的征地制度已经“发展”出越来越多令人痛心的问题来了；对此，中央已经引起了警觉和重视，不仅向各地派出了督察组，而且喊出了“实行最严格的耕地保护”的口号。许多学者出于长远考虑要求中央改革和完善现行征地制度，提出了各种各样的建议和主张，忠心可鉴，用心良苦。但我始终不明白的是，我的这些同行们怎么就那么舍不得放弃一个“征”字呢？在我看来，其实问题很简单，一“征”生百弊，一“买”解千愁！

“征地”与“买地”之不同就在于，“征”是强制性的攫取，而“买”是平等的谈判；“补偿”是“老爷”对“小民”的施舍，而“价格”是买方与卖方市场搏弈的结果。当前各地征地实践中暴露出的种种矛盾和问题无不因“征”而起，又无不可以因“买”而息。综合各方面的情况来看，各地征地实践中暴露出的问题大约包括以下几个方面，这每一个方面问题反映的都是“征”与“买”的斗争。我虽不才，愿试析之。

一是现行征地制度下滥征滥占现象严重，造成耕地锐减，使我国本已十分紧张的人地矛盾更加突出，这也是中央最关心的问题，毕竟13亿人的吃饭问题不是小事。为什么我国的非农用地需求总是无限膨胀？为什么那么多土地被占而不用？为什么耕地在“最严格的保护”下越来越少？说到底就是，在现行征地制度下农民没有发言权，失地农民被迫接受的是比市场“价格”低得多的“补偿”，政府“圈地”太容易，圈来的土地太廉价，占地太划得来了。当人们能以自行车的价格获取宝马轿车时，他们又何嫌宝马轿车之多？试想，如果宝马轿车是需要付出能够真正体现其价值的价格去购买时，那么，又有多少人能买得起它？又有谁能买而不用？

二是“征地伤农”。“征地伤农”又有制度内伤农和制度外伤农之别。先来看制度内伤农问题，制度内伤农就是，在现行制度下，地方政府在征地时可以而且正在“合理合法”地“欺负”农民，这主要表现在两个方面；一方面征地制度下的利益分配极其不公，地方政府借用现行制度的强大威力，以少得可怜的所谓“青苗补偿费”等名义把农民承包的土地“补偿”到自己的手里，然后再以高于“补偿费”几倍甚至几十倍的价格“倒腾”出去，政府在这一进一出中究竟“倒腾”了多少好处已经有学者估算出一个天文数字，为了给政府留点面子，此处就不再涉及了；另一方面，政府又基本放弃了对失地农民应尽的社会保障和社会救助责任，结果失地农民是“城市化”了，但他们“进了城就失了业”，“有街可上而无地为生”了。问题出在什么地方？问题就在于，在征地制度下，土地供需双方之间多了一个“中介”——政府，很显然，如果土地供需双方是平等的买卖关系，农民的卖地所得就会更多，失地后的生活也就更有保证。对此，现在学术界有一种很流行的“完善”征地制度的主张，就是要求政府用征地所得的“不义之财”建立一个保障基金，然后政府用这个基金去“为人民服务”——也包括为失地农民服务；我就不明白，为什么能够通过土地供需双方直接买卖解决的问题，一定要加入政府这个“中介”绕着弯子去解决？你们这些经济学家们此时就不怕增加“交易费用”吗？再来看制度外伤农，制度外伤农就是，在现行制度下，征地实践中还存在一些违规“害农”现象，最突出的一点就表现在征地“补偿费”的分配和使用上，由于法律规定农村土地“集体所有”，所以那本已少得可怜的“补偿费”往往先被乡镇政府以“集体财产”管理者身份“管理”去一点，“村集体”再以所有者身份“所有”一点，有时还要很不幸地被干部队伍中的腐败分子“腐败”一点，经过这么“三个一点”，结果能到农民手里的“补偿费”就只剩下“一点点”了。何以如此？问题仍然在于，在征地这场不平等“交易”中，农民没有取得真正的“交易”主体地位，农民和土地需求者之间挡了许多堵“墙”；这就很容易想到，如果农民和土地需求者之间能够直接达成买卖关系，那么，那“三个一点”也就没有可乘之机了。可见，无论是从哪方面考虑，要彻底解决“征地伤农”，必须使农民成为真正的土地市场交易主体！

三是征地诱发腐败，腐败摧残经济。由于征地制度是一种行政管理审批制度，所以征地、用地就不可避免地和权力相联系，且征地、用地涉及的货币标的相对较大，这就为腐败既提供了可能也提供了动因；近年来涉及征地、用地的腐败案件连年上升就是最好的佐证。不仅如此，在征地制度下，非农用地是通过行政审批取得的，结果就出现了一些对政府官员的“公关”成功者获得了土地，但他们却不是土地的真正需求者，真正的土地需求者又往往“公关”不成，于是，同一地块反复“倒腾”、几经易手的闹剧就在中国房地产界不断上演了，这样反复倒腾的直接后果是使土地成本占了中国房地产业建设成本的三分之一，中国的商品房成了名副其实的“金屋”，中国的房地产业刚刚起步，市场就已经“饱和”了。时至今日，我国积极的财政政策已经积极了多年，财政风险和金融风险同在，而需求不足、市场疲软的局面却仍未改观，如果房地产业一旦“崩盘”，那我们不愿看到的“滞涨”离我们还有多远？世界各国的经验表明，防范和消除腐败的最好办法，就是让权力与经济交易无涉；所以，无论是从政治上考虑，还是从经济上考虑，现行征地制度都不能继续下去了，改“征用”为“买卖”，时不我待！

十六届三中全会提出，要进一步完善社会主义市场经济体制，培育和完善市场体系是其重要内容。要素市场是市场体系的基础，土地是一种最基本的生产要素，因此促进土地流转的市场化是完善社会主义市场经济体制的必然要求。我们既然想亲近市场，就要遵循市场游戏规则，要尽快建立起土地一级、二级流转市场，而政府应超然于土地流转市场之上，做一个服务者、管理者、协调者，政府要相信“人民”，当“人民”成为真正的市场主体时，他们自然会照顾好自己的，因为市场和莫斯科一样不相信眼泪。这里还有一个问题，就是要想使农民成为土地市场真正的交易主体，必须要赋予农民相对完整的土地财产权，明确农民对其土地的排他性占有，只有这样土地流转市场才能真正建立起来，农民在土地市场上的交易行为才能不受制于人，农民的利益才能得到保障，土地流转中的“伤农”、“害农”现象也才能得到有效遏止或消除。我的一贯主张是，在实行农村土地国有化的基础上，赋予农民对土地的永佃权，把它作为一种用益物权以法律的形式固定下来，这样做既可在当前满足土地市场建设的需要，又可避免土地私有化可能带来的政治风险，降低了土地制度改革的政治成本，符合我国渐进式改革的基本方向。为此，要对我国现行的《宪法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等进行修订和补充，同时制定出指导和约束土地市场交易主体行为、维护土地市场秩序的具体政府法规、政府条例，使土地交易既始终处于政府宏观调控和监管之下，又能使土地有序、顺畅流转。“征地运动”可以休矣！

当然，征地制度并非中国所独有，事实上，大多市场经济国家政府都保留适度的征地权，那是为了国家安全和公众利益的需要，但这权是被法律严格限制、小而又小的。我们也完全可以照此办理，尽快制定出专门的法律，严格、具体、清晰地界定政府征地权的使用范围，规定范围之外的土地流转则一律托付给市场，政府即使有鞠躬尽瘁之心，也千万不要再事必亲躬了！若如此，上面所述的多种因征地而产生的矛盾必将不攻自破，其实问题就这么简单！

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【作者简介】：张德元（1963——），男，汉族，安徽舒城人，大学本科学历，安徽大学经济学院副教授，主要从事农村经济研究。

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