弱势群体及其保护性社会政策

弱势群体成为国际通行的一个词汇，是在近几十年。它超出了人们比较熟悉的贫困群体的范围，而将发展中国家因城乡流动产生的城市边缘群体、犯罪或处于犯罪边缘的边缘青少年群体、丧失劳动力甚至丧失生理上的自主能力的老年群体、受到丈夫虐待、缺乏独立自主能力的妇女群体等等统统归入其内。尽管本人目前尚未查到有关弱势群体的文献定义，不过，从上述统称的弱势群体来分析，弱势群体可从是否丧失具有市场竞争能力的人力资本，是否难于融入所处地域社会的社会生活、难于与其他群体享有平等的公民权利，是否远离社会权力中心和社会对于社会群体的既定评价等角度来定义。

用更通俗的语言，弱势群体就是在社会各个群体中处于劣势的脆弱的一群。弱势群体不是一个一成不变的概念，它的形成和演变轨迹是社会在一定的发展时期政治经济文化综合作用的结果。了解和分析弱势群体的形成和演变特点，有针对性地采取保护性政策和措施，既是国家和政府的重要责任，也是包括企业和社会非营利部门在内的社会各界甚至于每个普通公民的社会责任。

我国目前有哪些弱势群体呢？

从规模和劣势程度排序首先当推贫困群体。计划体制下的贫困群体一般是指城市的三无人员——城市地区无依无靠无生活来源无劳动能力的人和农村的五保户——由集体经济负担的保吃、保穿、保住、保医、保葬（孤儿保教）的农村无依无靠的老、弱、孤、寡、残疾人员。市场体制在带来不断增长的经济财富的同时造成了新的贫困群体：城镇的下岗、失业人员、停产或半停产企业的职工。据社会统计专家朱庆方测算，城镇贫困人口约有３０００万人，贫困面为８％左右。其他专家的测算至少也有１５００－１８００万人。再加上我国农村的８０００万贫困人口，贫困群体的总规模约在１亿人口左右。

其次是残疾人群体。根据全国残联提供的数据，在８０年代末，我国的残疾人大约有５１６４万人。

再次是老年群体。到上个世纪末，我国６０岁及以上的老年人口接近１．３亿人，占全国人口的１０％，其中，８０　岁以上的高龄老人有１２００万人，占老年人口的９．６％?（注：邬沧萍?１９９９?社会老年学?第２０７页?中国人民大学出版社）。由于中国经济结构和社会结构的变化，老年人不再是收入最高、家庭和社会地位最高的一群，加上工业化和都市化进程中的种种原因，老年人常常被他人和自己认作是一种累赘，导致老年期被社会舆论视为纯粹的衰退期。其中，独居的高龄老人、无自理能力的老人更是成为明显的弱势群体。

此外，我国还有一些正在形成中的弱势群体，例如单亲家庭，其中多数是由妇女与孩子组成的；犯罪及处于犯罪边缘的青少年；戒毒者群体；劳改犯的子女；居无定所、无固定职业的城市流动人口等等。

弱势群体特别是贫困群体的产生既有经济原因也有社会原因。除了生产力水平低、经济结构不合理之外，经济体制改革中各种矛盾和冲突的加剧也是原因之一。改革开放打破了原有的利益分配格局，带来了一系列新问题：单位领导的权威没落，原有的社会管理组织和管理秩序受到威胁；人们期望升级增薪，再也不能接受步伐缓慢的生活机遇的改善，而因有所比较就越感失望和不满；社会不平等在扩大，各个阶层之间的矛盾在加深；中央政府的经济资源流失，反过来又削弱了中央政府的管制能力等等。总之，社会转型时期产生的种种社会难题都与社会利益格局的变动相关。

尤其是，贫富差距的日趋扩大成为社会不稳定的重要因素。处于相对贫困状态的城镇新贫困群体，与高收入群体的相对差距因个人金融资产的扩大而呈现继续扩大的态势。高收入群体依靠生息资产带来利息、股票、房地产运营的高额利润，致使个人金融资产迅速膨胀，据调查，富裕户的金融资产比贫困户高出５０多倍。而下岗和失业人员则常常由于文化技术素质偏低，再就业比较困难，加之相当一部分人因贫致病，因病致贫，处于绝对贫困状态。据国家统计局在１９９９年８月的抽样调查，城镇贫困人口的收入水平只有２００元左右，仅够维持基本生活需求。有５％的家庭入不敷出，收入和支出只有１００元左右?（注：朱庆方，１９９９，城镇贫困群体的特点、贫困原因及解困对策?社会政策研讨会）。富者愈富、贫者愈穷的马太效应的作用正在加剧。

还有一个影响新贫困群体生成的重要因素，是经济发展的区域不平衡。我国的贫困群体人口大都集中在经济不景气的亏损企业和停产、半停产企业较多的中西部地区和东北地区。据全国总工会统计，在１９９８年底共有贫困职工４０７万人，其中东北三省占２５．１％，中西部占４５．５％；全国共有拖欠和减发工资的职工达２４５４万人，其中东北地区占２２．２％，中西部占３５．０％?同上?。

弱势群体特别是规模最大、问题最多的贫困群体问题，向中国的社会政策提出了严峻挑战。解决贫困问题非一朝一夕之力，不仅需要在新世纪开启新一轮“国家八七扶贫攻坚计划”，在农村和城市都展开扶贫工程，而且需要特别关注如何建立摆脱贫困的社会经济机制。为此，有关建立平等竞争的市场经济秩序，强化市场规制和税收征管的社会经济政策是非常必要的。

与此同时，需要对贫困群体实行社会保护政策，其中最主要的就是社会保障政策。在市场经济体制下，社会保障体系是社会体制正常运行的稳定器，它不仅关系到全体社会成员的切身利益，而且对于社会弱势群体尤有保护作用。当然，它的保护程度如何，与社会保障政策的执行和政策思想的取向有着直接关系。

在我国，保护贫困群体的社会保障政策首推最低生活保障线政策，但是迄今为止，由于这部分资金主要由各省市自出，致使相当一部分贫困人口因无保障资金来源而得不到应得的补助。为此，中央政府有责任调剂财政支出结构，予以必要的资金保证。

扩大社会保障面也属于可以提高对贫困群体保护程度的一项政策。据国家统计局对１３．７万户城镇居民户的调查，１９９９年只有３６．６％的居民参加了养老保险、１１．８％的人参加了失业保险、１３．９％的人参加了医疗保险，３１．２％的人参加了住房公积金，其中就业者参加上述前三种保险的比例分别也只有５１．８％、１７．９％和１７．７％。可见保护程度亟待提高。

更大的难题在于如何保证社会保障制度的公平性以加强对贫困群体的保护程度。从目前情况看，贫富差距在实行社会保障政策后还在扩大。据国家统计局调查，养老、医疗、住房、实物福利等几项人均福利收入，富裕户比贫困户高８７％，其中养老金高４．２倍，医疗保险高６２％，住房补贴高６１％，实物福利高３８％。在设计社会保障制度时，我们只考虑对所有投保人的缴费与给付要一视同仁，没有研究我国社会转型和体制过渡时期所特有的贫富差距不合理扩大的因素，没有利用社会政策来调节贫富差距，不能不说是一个问题。显然，在这方面，我国的社会保障制度设计还有明显的缺陷，从政策思想到政策设计都需要进行反思和重新整合。

保护贫困群体的第二个政策是再就业政策。再就业不仅是下岗、失业职工等贫困群体第一位的需求，而且也是健康老龄化的理念下健康老年人丰富人生、自我保障的需求，还是其他弱势群体包括单亲家庭的妇女和其他群体融入社会取得自尊的重要保证。需要通过国家的宏观调控和经济结构的调整增加全社会的再就业机会，特别是要大力发展服务经济，发展可以吸纳较多劳动力的社区私人服务和公共服务业，并落实各项优惠政策。

地区发展政策是保护贫困群体的第三个政策。对中西部不发达地区，政府不仅要从财力、物力上给予支援，振兴当地经济，为贫困群体脱贫致富创造条件，同时要加强政策支援，包括社会保障、社会福利、教育和文化等各项社会政策的研究和实践，将对改善贫困地区的社会环境、提高贫困人口的素质，实施反贫困战略起到重要作用。

为了使贫困群体以及其他弱势群体得到各种必要的权利和帮助，社区建设与社区发展、社会非营利组织的发展、以及教育和培训也都属于可以起到保护作用的重要的社会政策。

（作者：中国社科院社会学所社会政策研究中心副主任、副研究员）