环境问题的制度根源与对策

格，必须认清其价值构成。在论证资源及环境的价值时，效用价值论显然更具解释能力。价值源于对人的有用性，正是资源及环境对人的有用性决定了其价值的存在。资源在人类社会中以两种方式发生着作用，一是作为直接的生产资料，二是维系人类活动的必要外部条件-环境的构成要素。[11]故资源的价值包括两部分，即经济价值和生态价值。作为以价值为基础的价格必须全面反映资源的这两部分价值，才能使自然资源的配置达到帕累托最优状态。自然资源的经济价值包括两个部分，一是自然资源自身的经济价值，二是自然资源的开采成本。而我国的价格制度是在劳动价值论的指导下制定的，只承认自然资源的开发、利用成本，不承认自然资源天然的自身经济价值及生态价值。这是我国资源低价的最直接原因。（2）排污收费制的局限。按劳动价值论环境是无价的，但由于排污收费制的存在，客观上我国的环境具有了一定的价格。但是，排污收费制创设的初衷并不是出于对环境生态价值的承认，而是为了补偿治污资金的需要。同时，尽管排污收费制度对污染防治工作做出了巨大的贡献，但其众多的局限仍是我们所不能忽视的。首先，排污收费实行的是欠量的环境补偿形式，无法将外部性完全内在化。其次，排污费实行补助原则，环保部门征收后的排污费的80%要返回原企业治理污染，但由于没有相应的约束机制，排污费被挪作他用的问题时有发生。最后，造成污染的原因有生产方面的，也有消费方面的，而排污收费制忽视了消费活动对环境的污染。[12]综上所述，无论是资源的价格还是环境的价格都大的低于应达到的水平，无法将外部性完全内在化，使价格这一社会财富配置导航器偏离了其正确的方向。再加之资源及环境的核算制度尚未建立，为了追求短期经济增长，人们加速把资源储备转化为大量有价的产品以求产值的增加，加速环境的污染以求经济的增长，而在国民经济总值核算中却没有一个补偿资源耗损及环境污染的项目。这一切都大大加剧了资源的浪费，生态的破坏及环境的污染。

　　（三）市场的不缺位

　　由于产权的模糊及价格的扭曲，注定了资源及环境市场难以发育起来或根本不存在。如生态功能在流域上、中、下游中的合理配置市场缺乏，自然资源市场虽然存在却很不发达，交易规则很不健全，交易费用高昂。难以达到合理配置资源的效果。从广义上来讲，前面所述的产权制度及价格制度也属而完善的市场是资源达到优化配置的最佳场所，市场的缺位必将损害资源的配置效率，市场制度的范畴，只是为了讨论的方便才将它们单列出来，这里所讨论的市场仅限于其交易规则、中介制度及监管制度等。模糊的产权限制了交易规则等制度的完善，而不完善的交易规则又加剧了价格的扭曲，进而导致了资源配置的劣化。由此

可见，市场的完善是一个系统的工程。

　　三、失败的政府-环境问题的另一种制度根源

　　一个市场，无论它有多么地完善，其功能总是有限的，既使我们前文所述的那些问题都得到了很好地解决，我们也决不可指望仅靠市场去解决环境问题。当市场不能或不能有效地发挥作用时，政府便需伸出其“有形之手”与市场之“无形之手”合力促进社会整体福利的最大化。但政府与市场的联姻仅是实现社会福利最大化的必要条件，而非充分条件。在环境问题的处理上也同样。由于其特殊的偏好及有限理性，政府的干预有时未必能有效遏制环境的污染与破坏，甚至有时会适得其反，这种状况常被称为政府失败。就环境问题而言，政府的失败主要表现在以下几个方面。

　　（一）政府环境制度的失败

　　政府环境制度的失败主要表现为以下四点：

　　1、重污染防治，轻生态保护。与污染防治法规的纷繁复杂相反，生态保护方面的法规寥寥无几，且很少得到认真地执行。环境污染由于就发生在我们的身边，比较受民众及政府的重视。生态破坏则由于远离人们的生活而被忽视。事实上由于生态破坏在时间上的深远性、空间上的广廷性以及后果的综合性、不可逆性，其危害要比环境污染严重、深远的多。对生态保护的忽视将造成难以挽回的损失。

　　2、重点源治理，轻区域治理。这是我国环保政策的另一个失败之处，它忽视了自然界中物物相关性及环境的整体性，将各环境要素看作是孤立的，违背了自然界的规律，属头痛医头、脚痛医脚的盲目短视之举，导致我国环保工作出现防不胜防的局面。同时，这一政策在具体执行中极易导致环境保护的“囚犯困境”，引发各治理主体之间的不合作。原因是环境具有强烈的外部性，环境污染与破坏的成本很容易转移，也即其消极影响只是部分在当前由当地承受，而有相当重要的部分或转移给其他地区，或转移给未来社会。长江流域的生态破坏和淮河流域的环境污染，便是这一政策之失败的鲜活例证。

　　3、重浓度控制，轻总量控制。这是一种失败的污染控制政策，它忽视了环境容量的有限性，造成资源的浪费和破坏，忽视了污染程度是由污染物总量决定的这一事实，忽视了污染的积累效应。结果非但没有有效地控制污染的扩散，反而造成了污染状况的恶化。

　　4、重末端控制，轻全过程控制。末端控制是一种污染控制战略，因其将控制的重点放在污染物产生后的排放限制或废物产生后的处置方面而名之。[13]在此，我们将末端控制作扩大解释，使其涵盖类似的生态保护策略。我国虽在法律上确立了预防为主原则，规定了环境影响评价、三同时等一些预防性制度，但这些制度都不甚完善，且缺乏必要的支持系统，沦为软约束性制度。而直接体现末端控制的一些制度却有良好的执法依据和实施基础，具有很强的约束力，这种立法状况充分表明了立法者的末端控制思维模式。[14]末端控制战略的实施，虽然对改善环境发挥过并且将继续发挥重要的作用，但经过多年的实践，也暴露出了一系列弊端。末端控制模式与工业生产及资源开发过程相割裂，只是对经济活动

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