环境问题的制度根源与对策
（二）相关政府政策的失败
政府的各种政策之间绝不是孤立的，而是相互影响和制约的，相关政策的失败，会影响环境政策的效率，使其难以达到预期目的。因此，相关政府政策也应引起我们的注意。
1、主体制度不健全。决策主体的行为总是为其利益所引导，没有利益的激励就不会有行为的积极性。我国现行主体制度的缺陷恰恰在于经济利益的软约束，即许多国有企业尚未成为真正的利益主体。尽管我国的国企改革已取得了很大进展，但仍有众多的企业难以真正地自负盈亏，资源开发领域内的国企尤为突出。为了使企业的行为符合环境保护的目标，政府常采取一些经济调节措施，包括鼓励性的措施（如给予各种优惠和补贴）和限制性的措施（如征收较高的税费，处以罚款）。要使这些措施生效的前提条件便是企业成为真正的利益主体，即企业能根据自己的利益所在来适应政府经济调节措施实行后所发生的供求状况的变化和利润率的变化，相应地进行资源配置和使用方式的调整。而当企业不自负盈亏时，对这些措施的反映必定是迟钝乃至麻木的。正如有人评论的那样，“企业不负盈亏，奈何以罚款惧之！”
2、中介制度的缺乏。我国的环境政策总体而言是行政主导型的，忽视了市场及社会中间层（即中介组织）的作用。这种状况不仅滋生了腐败，而且造成了环境政策运行的低效率。为了提高环境政策的效率，发达的中介组织是必不可少的，环保政策执行的比较好的发达国家都有完善的中介制度，这恰是我所缺乏的。
3、社会保障制度的不健全。一国中众多的社会发展目标之间难免会发生冲突，有时乃至会引起社会的动荡，而社会保障制度则是缓解这些冲突的社会安全阀。环境保护的目标与其他社会发展目标之间难免会发生矛盾，在没有良好的社会保障制度的情况下，环保目标往往会被牺牲。一些污染严重的企业之所以无法关闭（或破产），原因之一就在于我国社会保障制度不健全，待业人员的增加将影响社会的稳定。
四、制度失败的总结与反思
（一）关于制度失败的总结
通过前面的分析，对我国环境制度可以总结出如下两个特征：
1、过分强调行政机制的作用，忽视市场及社会的力量
现行环境制度带有计划经济时代政府万能观念的浓重印迹，过分强调行政强制机制的作用，怀疑并忽视了市场及社会的力量。“在污染防治立法领域，基本原则和制度都是建立在行政管制的基础上，即使是经济刺激措施也是依赖行政实施，具有行政制度的性质。环境保护的产业化和环境资源产权只是处在研究阶段，尚未形成制度性安排。资源立法领域也是贯穿着行政主导的思想，法律规范的安排与实施都是围绕着政府供给与行政分配进行，市场供给没有进入法律制度规定中。”[15]这种制度安排的运行成本高昂，效率低下，难以达到其预期的目标。
2、个体化责任突出，社会化责任强调不足
我国的环境责任从最初的“谁污染，谁治理”到今天的“污染者付费，利用者补偿，开发者养护、破坏者恢复”，尽管有了很大进步，但只是沿着个体化责任的发展。以点源控制，浓度控制，末端控制为特征的制度都是基于个体化责任而创设的，本来可以在更广范围内适用的限期治理制度，环境影响评价制度等也仅被限于个体化责任的范围。然而，环境的公共物品特征要求在强调个体化责任的同时，将环境责任社会化。我国反映社会化责任的区域控制、总量控制等制度却很不完善且未得到认真地实施，使环境的外部性未得到有效地分配，造成了环境问题治不胜治、防不胜防的局面。
根据前面的两点小结以及此前的
论述，我们可以这样概括我国环境政策之失败：在现行制度安排下存在着（1）外部性（2）高昂的交易成本（3）制度的低效率。这些同时也是“外部利润”的源泉，是进行制度创新的动力。
（二）关于制度失败的反思
导致制度失败的原因有很多，比较重要的有“统治者的偏好和有界理性，意识形态刚性，官僚政治，集团利益的冲突和社会科学知识的局限性。”[16]但本文认为，在这些具体的原因背后还有更深刻的思想根源。环境制度失败的思想根源在于狭隘的经济增长主义。“以经济建设为中心”这一我国新时期的基本路线做为对“以阶级斗争为纲”的反动无疑是正确。但我们的政府政策及政府官员却将其做了狭隘而僻颇的理解，将经济建设与环境保护对立起来，并以此来否认环境保护的重要性，而没有认识到环境与经济发展是息息相关、相辅相成的。经济增长中很大一部分是靠消耗自然资源的“本全”，靠损害人类的全面的可持续发展为代价而取得并维持。
我们之所以对制度失败的思想根源进行反思，原因在于思想（制度学派文献一般称为意识形态）具有重要的制度性作用。主要表现在其具有确认现行制度结构或制度变迁的合乎义理性的功能，能减少消费虔诚的影子价格，淡化机会主义行为，减少“搭便车”问题的困扰，从而降低维持现行制度或进行制度变迁的成本。[17]一种正确的指导思想可以较好地克服前文所述的制度失败的诸种原因，增强人们对制度变迁的认同感，将制度变迁的成本降到尽可能低的程度。这一重任现在只有可持续发展思想可以担当，其理应成为我国环境法律制度的持导性思想。
关于可
《环境问题的制度根源与对策(第4页)》
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