环境问题的制度根源与对策
五、制度创新之一:构建绿色市场制度体系
我们所将构建的绿色市场制度体系,目的是在可持续发展思想的指导下,以完善的产权制度、价格机制及交易规则,将环境的外部性合理地内部化,降低交易成本,以使市场机制对人们的行为能形成合理的激励,引导人们合理地使用有限的资源及环境。
(一)强化产权约束
我们构建绿色市场制度的第一步是强化产权约束,因为完善的产权制度是市场良性运作的前提。如前文所述,完整的产权至少应具备两个重要的属性:排他性和可让渡性,下文将遵循这个思路对完善我国的资源及环境产权提出相应的建议。首先,完善自然资源所有权的排他性。我国的自然资源所有权是公有的,由于体制的原因,这种所有权不可能具有可让渡性,但这一遗憾我们可以通过强化资源的使用权来弥补。目前我国资源所有权的主要问题在于它的非排他性,即所有者及其代理人之间的权责不明。我们所应努力的方向是明晰和强化资源的所有者及其各级代理人之间的权利与义务,以使他们各司其职,避免所有权主体的虚设。其次,完善资源使用权的初次分配。在资源所有权不可让渡的情况下,我们以资源使用权制度来弥补这一缺憾,以打开通向资源有效配置之门。据科斯定理,在不考虑交易费用及收入效应的情况下,只要可以自由交易,产权的初始分配并不影响资源的配置效率。但我们所处的是一个资源交易管制较严,交易费用高昂的社会,产权的初始配置对资源的配置效率具有很大的影响,为此,我们应尽快建立和完善资源使用权的初级配置市场,严格按市场化运作,将资源产权从资源管理部门行政权的束缚中解放出来,恢复其经济激励作用,以使资源达到优化配置。再次,完善资源的使用权制度。我国资源使用权制度的主要缺陷在于缺乏让渡性,许多资源的使用权是不可转让的,少数可让的使用权又多有不得以谋利为目的等限制,这显然有违产权制度的创设初衷。产权创设的初衷是为了促进物的有效利用及流转,是“由物质存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系”,而不是仅仅为了规定物的归属。使用权作为用益物权更是为了物尽其用而设的,而物找到其最佳位置的前提便是产权的可让渡性。为此,我们必须开放和完善资源的二级市场,解除资源产权流转的限制,让资源在自由的市场上找寻自己的位子。最后,尽快创设、完善环境产权制度。我们目前国家一级的环境产权立法仍是一片空白,而环境的稀缺性越来越大,供需严重失衡,急需相应的产权制度来引导人们的行为。环境产权主要有两类,一是环境容量的使用权,也即排污权,二是享受优美环境的权利。我国虽然普遍实行排污收费制度,却没有建立真正意义上的排污权制度,只有少数地方,如上海用地方法规的形式确定了这种制度。排污权是与总量控制、区域治理相联系的一套制度,其表现形式一般是可转让的排污许可证。同时,也应尽快从法律上确认私人享受优美环境的权利,使环境保护工作具有深厚的民众基础及动力。权利是历史发展的产物,在优美的环境日益稀缺的今天,基于人的尊严及福利之考虑,对私人环境权的确认已属必要。
(二)矫正制度,为环境付费
如前文所述,资源及环境价格的扭曲主要是现行制度安排的结果,因此,价格的矫正归根结底是制度的矫正问题,也即通过制度创新将外部性内在化,使资源及环境的价格等于其影子价格。[20]?本文认为,环境税的创设将有助我们矫正目前严重扭曲的价格。所谓环境税,是指对一切开发、利用自然资源(环境要素)及环境的单位及个人按其开发、利用程度征收的一种税。大体分
为两类:即资源生态税和污染控制税。(1)资源生态税对自然资源价格的矫正作用。如前所述,自然资源价值包括两部分:即经济价值和生态价值。经济价值相对于决策单位而言是内在化的,可以通过供求关系表现为价格,即只要有完善的资源市场(后文将论及),自然资源的价格 《环境问题的制度根源与对策(第5页)》