WTO司法审查对我国行政主体的挑战及对策

宪审查制度的不健全，导致我国行政法规、规章和其他规范性文件等的合法性事实上成为一个不受审查的领域。而这些抽象行政行为又是具体行政行为的前提，在前提不受审查的条件下，结果审查的合理性和效能将大大减少。其次，在最高人民法院的司法解释中，行政法规通常是人民法院的适法依据，既行政法规、规章和其他规范性文件等抽象行政行为是人民法院适用法律的依据之一。如最高人民法院《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第10条第7款规定：“法律、行政法规对残疾赔偿金、死亡赔偿金等有明确规定的，适用法律、行政法规的规定”。而行政法规又是行政主体制定的，随着行政立法的强化，行政主体利用自己的行政立法权来证明自己行政行为的合法性极为容易③。再次，按照我国的立法级次来排列适用法律的顺序，全国人大及其常委会颁布的法律为先，其次是国务院及其部、委制定的行政性法规，再次是地方性法规。政府官员的解释性讲话应该不具备法律效力。然而，行政主体以往的做法往往是不按这样的次序办事，而习惯在公开的法律、法规之外，又制订若干“内部决定”、“红头文件”，甚至这些决定、文件比法律还重要，某些官员的讲话比法规更有效④。因而，WTO规则关于对行政主体的抽象行政行为予以司法审查的规定必然对我国行政主体抽象行政行为的不可诉性提出了挑战。
四是行政主体行政行为终局性的丧失。
我国行政诉讼法第12条第4项规定：“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，人民法院不予受理”。即当事人申请行政机关复议或复审后，该行政机关所作出的决定为终局性的，当事人必须遵从，不能再提起诉讼。从司法审查的角度看，行政终局裁决模式的弊端在于行政权超越了司法权。根据司法权和行政权的分工原则，行政机关处理行政管理的专业问题，不能排除法院对法律问题的司法审查权，而就有关法律规范性文件关于行政终局裁决的规定来看，就不尽合理。如国务院的最终裁决权确立了我国最高行政权与最高司法权相抗衡、前者不受后者制约的制度，同时也就否定了司法权的最后屏障功能⑤。WTO的司法审查对此明确规定，与WTO成员国行政主体的行政行为有利害关系的当事人均可以请求成员国国内法院通过司法审查的方式寻求救济。如《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPs）第41条第4款规定了对于初审的司法裁决，在符合一定条件下，应使当事人有上诉提请复审的机会；而对于行政主体的终局决定或裁决，在任何情况下，都应使当事人有机会要求司法审查。《反倾销协议》第13条则对反倾销案件的司法复审作了强制性规定，根据司法审查制度，倾销案件的有关当事人如对处理该案的国家行政主管机构所作的最终裁决或行政复审结果不服，有权向司法机关提起诉讼，请求对该案重新作出裁决。这项规定就使得法院取得了对终局行政决定予以司法审查的权力，必然对现行我国行政主体行政行为的终局权威性提出了挑战。
五是行政主体行政行为统一性的强化。
WTO的各种规则要求自由贸易必须有平等的竞争环境和统一的市场规则，最终为统一的国际大市场而建立。因此，成员国政府必须承担的一项义务就是保障WTO规则的统一实施。《货物贸易总协定》第34条第12款明确规定：“缔约方应当采取一切可能采取的适当措施，保证在它的领土以内的地区政府和当局、地方政府和当局能够遵守本协定的各项规定。”《中国议定书草案》也专门承诺：“中国政府保证WTO协定以及本议定书在其整个关税领土内，包括国家一级以下政府部门，统一实施。”而目前我国现有的各级行政主体在立法、管理事项的划分与执法等各方面远未形成全局性、整体性和统一性。如我国的法律法规有80%是行政部门起草的，有的部门在起草法律法规草案的过程中从狭隘的部门保护主义出发，不适当地强化本部门的利益和权力，争审批权、收费权、发证权和处罚权等。此外，国内的地方保护主义在各方面表现也十分突出。在经济方面，是地方行政部门从本地的经济利益和财政利益出发，对于本地与外地的贸易和其他经济往来进行不适当的干预，如对本地资源的输出加以禁止、对外地产品实行打压或封锁，以图保护本地的局部利益；表现在执法和司法方面，是一些地方以服务地方经济为名，保护本地的非法产业，如制假售假、假冒商标；一些地方制定“土政策”，实行区域性或行业性保护，以“合法”形式掩盖非法目的等等。这不仅与WTO规则所要求的统一实施严重不符，也与我国建设法治统一、公平有序的社会主义大市场相悖。⑥
总之，WTO司法审查制度是对行政主体行政行为的制约，为行政相对方提供有力的司法救济，也对我国现行行政法制体系提出了严峻挑战。这将促进我国行政主体进一步深化改革，建立起符合市场经济发展要求的公正、透明、廉洁、高效的行政机构，促进各级行政主体的各种行政管理行为进一步规范化。

三、行政主体应对WTO司法审查之策

目前，为了适应加入WTO之后司法审查的要求，我国已经按照WTO规则的要求和我国加入WTO法律文件的承诺，采取许多相关措施。一方面修改和制定了大量与之相适应的法律法规。对凡不符合WTO各项原则的，一一修改，有的还被取消。清理检查的方针是：立、改、废，即对照WTO协议的规则，尚属空白的方面，进行立法增补；那些与WTO规则冲突不大的，进行修改；违背WTO规则的则废止。到目前为止，全国人大及其常委会已审议通过了新修改的六部法律，包括外商投资方面的三部和有关知识产权的三部。不久前，国务院又公布了221件被废止的行政法规清单。将与货物贸易、服务贸易、知识产权以及外商直接投资相关的行政行为纳入司法审查的范围，拓宽了行政审判的领域，完善了司法审查的制度。2002年8月27日最高人民法院公布了《关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》(以下简称《规定》)。即从2002年10月1日起，我国法院将受理外国人提出的行政诉讼案件，承担起我国加入WTO后审理与WTO规则相关的国际贸易行政案件的司法审查职责。《规定》不仅适用于与WTO规则有关的国际贸易行政案件，还适用于有关我国缔结或者参加的其他贸易、投资、知识产权等双边国际条约或多边国际条约的行政案件；同时规定，当一个案件的审判国内法律规定存在两种以上合理解释时，可以选择与WTO规则有关规定相一致的那条解释进行判决，进一步明确了法院对法律的解释和适用应当尽量避免与W

TO规则相冲突。另一方面努力创造良好的司法环境。我国承诺：以后所有的涉外经济法规都将透明，黑箱操作的内部文件不复存在。同时，司法体制改革也明确要求审理和判决之间不应有不透明的东西，司法审查的庭审过程和判决书都应公开。目前，人民法院已在进行机构改革，各级法院也确立了立案与审判分离、审判与执行分离、执行与监督分离等制度，普遍实施审判长选认制度和逐步公开审判文书的制度，为加入WTO后的我国创造良好的司法环境。
与此同时，大力推进依法行政的进程，提升行政主体行政行为的效率和质量更显迫切，而作为各级政府主要载体的行政主体势必要根据新形势的需要作出相应的、必要的调整，以适应WTO司法审查。
一、行政主体要转变行政理念
在我国加入WTO所签订的23个协议492页文本文件中，只有2项涉及到企业，其余均与政府有关。由此，与其说是中国企业入世，倒不如说是我国的各级行政主体入世，是我国各级行政主体如何逐步适应WTO各项国际规则和经济全球化发展的过程。更为具体的说，就是我国各级行政主体在管理观念、体制、过程、方式、职能的配置、监督等各方面不断接受WTO国际规则的洗炼与挑战，并最终融入国际经济一体化的过程⑦。其中首要的就是我国各级行政主体的行政理念的不断强化与更新：一是要强化法治和统一实施理念。现代社会文明进步的重要标志是对国家与社会事务管理的法治化，法治理念的核心是树立宪法与法律在国家政治和社会生活中至高无上的地位，而政府各级行政主体是法治国家建设的主体，其有维护宪法与法律绝对权威的义务。加入WTO，各级行政主体还要树立WTO规则的理念，树立行政行为的国际规则意识，打

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