社会保障立法问题研究

　　社会保障立法内容是与社会保障的体系结构内容紧密相联的。借鉴西方发达国家社会保障实施经验，选择适合我国的社会保障体系，最后确定我国社会保障立法模式，用法律的形式尽快将我国发展社会保障事业长期积累的成功经验固定下来，根据经济发展的需要积极主动超前地制定社会保险法律。纵观世界各国社会保障可以从不同角度进行分类，目前一般将其归纳为四种模式：（1）“福利型”模式。西欧、 北欧一些国家实行这种高消费高福利的政策，强调全民性原则，统一缴费统一给付，基金主要由国家负担。典型代表是英国。（2 ）“传统型”模式。政府通过有关社会保障的立法，实行强制性保险。该模式在社会保险项目中，强调个人责任。保险费的支付标准与个人收入、缴费相联系。费用根据不同项目由两方或三方负担。美国、日本等发达国家采用该模式。（3）“国家保障型”模式。 前苏联及其他的东欧社会主义国家均采用该种模式。国家宪法将社会保障确定为国家制度，政府和企业缴纳保险费，公民无偿享受社会保障权利，其社会保险制度由社会保险和社会福利两部分组成。现在这些国家都在进行改革。（4 ）“储蓄型”模式。强制性地由劳动者一方和用工一方缴纳费用作为公积金，以职工个人名义进行储蓄。新加坡等少数国家采用该种模式。

　　上述四种模式，经过各国多年的实践经验，每种模式都有其利弊，根据各国经济发展阶段及国情特点，目前都在进行改革。迄今为止，没有任何一种模式是适合于世界各国的统一模式，各国的模式都在不断发生变化，不同的经济发展时期，都在作不同模式的选择。因此，我们不可能照搬或“移植”这四种模式中的任何一种模式。根据我国国情和经济发展的特点，我们认为，在我国社会保障立法中必须注意下列事项：

　　1、农村社会保险宜采用单独立法。 鉴于我国农村社会保险的特殊情况如养老保险就不应与城镇养老保险立法相一致，在相当长的时期内，“自我储蓄型”、“家庭养老型”为主的模式仍会存在，所以只宜采用先行单独立法。农村的社会保险立法主要应将重点放在养老保险和继续完善“五保户”的保险制度方面。

　　2、商业保险是否被涵盖在社会保障制度之中， 是值得探讨的一个问题。商业保险与社会保障存在本质差别。分属不同法律范畴。仅从当事人意思表示来看，商业保险属于自愿投保，多投多保，少投少保，不投不保。而社会保险等保障形式，是国家保障人民生活的强制性分配形式，基金来源由国家、集体、个人三方共同承担。二者不可能统一规定在社会保障制度中。

　　3、从立法形式、层次和社会保障法所处地位的关系看， 我国社会保障立法有必要强调中央集中统一立法，减少地方分散立法；在立法层次上应提高社会保障法的立法规格，由行政立法向人大立法发展，人大立法是整个社会保障法制系统建设的最高保证。这样才能保证社会保障法的权威性和稳定性。

　　4、强调社会保障法律规范中的法律责任的承担， 除在社会保障法律中规定法律责任外，还应在刑法中规定相应的处罚条款。建立相关的社会保障法律责任制度，强化社会保障法律制度的实施机制。对拒不缴纳社会保险费用，贪污、挪用、挤占、截留等非法侵占社会保险基金的行为人，应依法追究其行政责任、经济责任和刑事责任。借鉴外国专门设立劳动法院和劳动法庭的经验，建立我国专门的劳动和社会保障法庭或法院，专门从事审理社会保障争议案件，以保护当事人的合法权益和及时惩处各种违法及犯罪行为。

　　5、在社会保障立法中还应注意与国际社会保障制度的接轨。 我国已批准的19个国际劳工公约包含很多有关社会保障的内容，比如《就业政策公约》、《本国工人与外国工人事故赔偿同等待遇公约》、《残疾人职业康复与救济公约》等等，这些公约中规定的标准，是我国立法必须参照和执行的。另外，联合国大会1966年通过并于1976年1月3日生效的《经济、社会、文化权利公约》，我国既已签署，待立法机关审议批准，就要履行其规定的义务，要定期向国际人权组织报告实施情况，接受监督、检查。我国社会保障立法中，应注意对国际公约和建议书的借鉴和吸收。

　　三、社会保障立法体系构想

　　国外社会保障立法模式有三种：一是“一法为主”型，如美国以综合性法律《社会保障法》为主，其法律数量不多；二是“多法并行”型，如日本即采用由多部平行的社会保障法律共同构成社会保障法系统；三是“混合立法”型，即由国家既颁布有部分社会保障方面的专门法律，又同时将另一些社会保障关系纳入其他部门立法体系中规范，从而形成一种混合性的社会保障立法模式。“混合立法”型模式显然缺陷最大，不利于社会保障法制建设。在“一法为主”和“多法并行”两种模式中，我国应作何种选择，学术界有不同见解。有学者认为，首先制定《社会保障法》作为母法，再在此基础上制定若干社会保障子法，即采用“一法为主”型的母子法结构来完成我国的社会保障立法，依法学理论和立法技术的要求，一个部门法的立法工作，最好首先制定一部统一的综合性的法典式法律，再在此基础上陆续颁布单行法、实施细则、条例及司法解释等。主张“一法为主”型的母子法结构立法模式，从我国社会保障的远期规划上看，是有其道理的。但根据目前我国的情况来看，这种模式在现阶段难以采用，目前我国要制定一部法典式的包括社会保险、社会救济、社会福利、社会安置、社会互助、个人储蓄保险、社区服务等广泛而庞大内容体系的法律，无论是立法基础还是立法准备工作和条件都不具备，对于现阶段我国的国情来讲是十分困难的。因此，我们认为采用“多法并行”立法模式更为现实一些。即主张社会保障法是一个独立的法律部门，它是在宪法统帅下与民法、劳动法等法律部门平行的部门法，在目前不具备制定《社会保障法》的条件下，我国宜先分别制定《社会保险法》、《社会救济法》、《社会福利法》、《社会优抚法》等多部平行的社会保障法律。

　　社会保障法的总体系包括专项法（社会保障组织法、社会保障基金法、社会保险程序法）和单项法（社会保险法、社会救济法、社会福利法、社会优抚法）及相关法（劳动法、财政法、刑法等相关条文）组成，每个独立平行的子法里又由各个具体法规组成，形成一个有中国特色的社会保障法律完整的体系。

　　徐智华 刘连安