及时制定一部“紧急状态法”

紧急危险。因此，客观上紧急权的设置要摆脱正常状态下分权和分工所造成的种种限制和制约，成为一种“专断”行使的权力。因而，紧急权可能集正常状态下的立法功能，执行功能甚至司法功能于一体，成为一种集合权力。因而，紧急权是一种极具危害性的权力，如果对其限制不得力，轻则导致紧急权的滥用——破坏法治侵犯人权，重则产生紧急权的恶用——被利用为政变的手段。具体而言，紧急权的威胁体现在两个方面，一是紧急状态中紧急权非法行使侵犯公民权利和国家利益；二是紧急状态消失后，把持这种紧急权的人可能仍会继续运用这项权力为自己谋利。因而，紧急权的制约是项必备的宪政制度。
根据紧急权危胁的两种具体表现，可以通过两种途径来加以限制。一是赋予公民紧急对抗权。一般而言，紧急权的行使应该遵从合法性原则。当紧急权的行使抛弃了法定的程度并突破法律设定的范围和目的时，必然会产生紧急权非法行使的问题，而这种非法状态的权力必将侵犯公民的权利。赋予公民紧急对抗权，可以限制紧急权的滥用。如1949年德国基本法就宣布所有德国人都有权在不可能采取其他办法的情况下，对企图废除宪法秩序的任何人或人们进行反抗。而菲律宾1986年宪法则赋予公民通过向最高法院请愿的方式来对抗。
二是将紧急状态宣布权和采取紧急对抗措施权予以分立。从内容上来讲，紧急权主要包括紧急状态宣布权和采取紧急对抗措施权。如果紧急状态的宣布和采取对抗措施的权力集于一个机关或者一人之手，则极易造成紧急权的滥用。当权力当局发现其政权的国民基础动摇时，很容易利用紧急权的手段对合法的结社或者政治运动予以镇压。如果有人可以任意的通过宣布紧急状态并采取对抗措施来谋取政治利益，那么可能所有的情形都会变成一种紧急状态。所以哈耶克说：“任何人或任何机构只要能够通过宣告紧急状态而攫取到这种紧急状态的权力，那么该人或该机构便是真正的主权者。”1
因而，必须将紧急状态宣告权与采取紧急对抗措施的权力予以分立。哈耶克建议说：“防止紧急状态权力被滥用的最佳方法似乎是：有权宣告紧急状态的机构，必须据此放弃它在正常状态下所享有的那些权力，而仅保有这样一项权力，即任何时候都有权废除它授予某个权力机构的紧急状态权。”2这种权力分立的方案，抓住了人们贪恋权力的心理缺陷。的确，没有任何机构心甘情愿的失去自己的所有权力而只保有一种单一的宣告权。因而，这种限制措施较为可行。就中国的宪政体制而言，宪法赋予了全国人大较为充分的紧急状态宣告权，而国务院则是一个忠实地执行者。根据这一现有的宪政体制，我们显然应该赋予全国人大及其常委会以紧急状态宣告权，而国务院则享有采取紧急对抗措施的一切必需手段。
第四， 紧急状态下权利的限度问题。
根据古典的宪政理论，自然状态下的人们享有充分的自由、生命和财产权利，但却由于缺乏一个维持秩序的公力机构而陷入到混乱之中，每个人朝不保夕。这显然是一种紧急状态。为了应对这种紧急状态，每个人都交出一部分权利形成公共权力并组建了政府，以维持社会秩序。政府和公共权力存在的价值就是维持一个和谐的社会秩序，最大限度的保护公民的权利和自由。有限政府的存在使人类社会进入到和谐有序的正常状态。在这一状态中，公民享有最大限度的自由和权利。当紧急事件危及甚至对正常秩序造成既定侵害时，为了应对这种紧急危险，必然需要一种集中、强化和扩大化的行政权或军事权，而国家权力的任何扩大趋势，都将导致公民权利和自由的损失。因而，在紧急状态下，公民必定会失去一些法定权利。如德国魏玛宪法规定，为了应对紧急状态“联邦总统得临时将本法第114条、115条、117条、118条、123条、124条及153条规定的基本权利的全部或一部停止之。”但是，在紧急状态中应当中止公民哪些方面以及多大范围的宪法权利，是任何一个追求保障公民权利和自由的宪政国家必须面对并应加以妥善解决的问题。
就各国的宪政实践来看，紧急状态下受限制权利的范围大多包括人身自由、居住和迁徙自由住宅不受侵犯，通信自由、结社自由、言论自由，罢工权等方面。一些国际性的人权公约对紧急状态下人权的最低标准作了明文规定。如1976年生效的联合国《公民及下政治权利国际盟》、1953年生效的《欧洲人权公约》以1969年生效的《美洲人权公约》就规定在紧急状态下不得剥夺公民的部分基本权利，这些基本权利主要包括生命权，人道待遇（指任何人不得被施以酷刑，或使受外以道或侮辱的待遇），不受奴隶的自由，不受有溯及力的法律的约束、思想、信念和宗教的自由。作为世界人权公约的批准国之一，我们在紧急状态立法过程中必须尊重这些公约的要求。
另外，在中国，公民知情权的法律保护极为重要和紧迫，特别在紧急状态中。广州出现SARS病例的早期，曾经出现了多次抢购风波。这些抢购风波一度使全国的部分药品处于短缺状态，严重干扰了社会秩序。究其有因，在于公民对SARS缺乏足够的了解和认识，而造成这种局面与政府当局信息公开制度建设落后有关

。事实上，在部分省市出现过欺骗民众的现象。鉴于此，在紧急状态立法中，除了尊重有关公约的要求外，特别保护公民的知情权应是一个重要方面。掩盖真相只会加剧紧急危险，造成民众的恐惧心理。
除了以上几个重要问题外，在制定紧急状态法时，紧急命令的事后效力和公民部分权利受到法定限制的补偿和非法侵害的补偿和赔偿问题，也是应该考虑的方面。在紧急状态中，紧急命令的效力在法律之上，但在紧急状态消失之后，这些在制定时缺乏民主性的命令是否还要发生效力，值得商讨。从现代宪政的精神和紧急命令的针对性来看，在紧急状态消失后，紧急命令当然没有存在的事实依据，而且现代民主之要求正常状态的国家立法由民选的代议机构掌控，因而，紧急命令应该在事后失效。当然为了节约资源，立法机构可以在紧急命令的基础上来制定相关内容的法律，也可以对其效力予以追认。
国家的补偿和赔偿问题对于单个公民的生活影响甚大。对于公民的非法侵害，当然应该赔偿，这在我国的法律制度中已得到确认。与此次相比，关于补偿方面的立法则有些滞后。各地方政府的补偿标准比较低，客观上侵犯了公民的财产权。所以，紧急状态立法应该在这方面有所作为。对公民的补偿应该合理和充分，否则将会不公平把社会风险转嫁到少数公民身上。


附作者简介：
秦前红：法学博士，武汉大学法学院教授。
叶海波：武汉大学法学院硕士研究生
1哈耶克：《法律、立法与自由》，第451页。
2 同上，第451页。

《及时制定一部“紧急状态法”(第2页)》