晚清预备立宪述评

然在地方上有着巨大影响，但他们是分散的，各自为政的，预备立宪给他们登上全国舞台提供了机会。朝廷设立咨议局、资政院以及推行地方自治，给他们提供了新的合法的活动场所，并使绅士阶层实现了全国性的集结，形成了当时政坛上举足轻重的力量-——立宪派。他们以咨议局和资政院为阵地，对地方和中央的政务和舆论产生非常重大的影响。
立宪派形成后，怀着对国势日衰的深切关注，他们急切希望在中国能实行宪政，以抵制日益严重的革命，并在宪政中有他们的一席之地。同时，他们对满洲贵族垄断政权核心的状况越来越不满，在咨议局和资政院会议上他们同清政府不断发生激烈冲突。为了速开国会，1910年他们掀起了中国历史上三次规模巨大的国会请愿运动。当他们的要求被拒绝，当“皇族内阁”成立之时，他们感觉到清政府已经无药可救，许多人转向革命，成为清政府的对立面和掘墓人。立宪派的离心倾向和最后对清政府的绝望带来了严重后果。在武昌起义爆发的7个星期内，15个省以咨议局为中心纷纷宣布独立，立宪派抛弃清政府是个很大的因素。
3、农村骚乱。清政府推行宪政改革需要大量的经费，而这些费用都以各种名目强加到百姓头上，再加上许多官吏在推行改革过程中趁机中饱私囊、搜刮民财，百姓负担不断加大，许多处于绝境中的民众纷纷起来反抗。当时上海的《东方杂志》作过调查，1909年曾发生起义113起，1910年285起。[5]清政府在农村推行禁种鸦片、人口普查、革除陋习等运动也引起了极大的骚乱。例如在1909年至1911年中，浙江、甘肃、贵州、满洲和山西等地发生的与禁种鸦片的禁令有关的持续几个月骚动；同一时期在华中数省发生的反对谷物涨价和提高田赋的暴动；1906年以后各省因人口普查、资助新学和改革运动而引起的动乱等等，情况都是如此。起事者捣毁公共建筑、辱骂、监禁甚至处死地方官。[6]民众力量的不断打击，动摇了农村中旧的生产关系，并瓦解了清政府在农村地区政权的根基。
（二）清政府在实行“预备立宪”过程中，相应地对旧有政治体制进行改革，它缩小了皇帝与国会之间的权力比例，调整和改造了君主专制制度，直接冲击了二千多年的专制政体，不自觉地向政治近代化建制迈进。
清政府宣布实行“预备立宪”之后，逐步采取一系列措施来推行宪政改革。1908年8月，清政府颁布了《钦定宪法大纲》。《大纲》由“君上大权”14条和“臣民权利义务”9条组成。该法以日本《明治宪法》为蓝本，它规定君主拥有广泛的权力，这也是该法颇受世人诟责的原因。但是我们也应该看到，《大纲》的公布，这本身就是对在中国已经延续了2000多年的“君权神授”的君主专制政体的否定。因为从此之后，皇帝的权力就必须受宪法和法律的约束，它已不再是“至高无上”了。该法明确规定由议院制订法律，皇帝不得以命令改变法律。它的确缩小了皇帝和国会之间的权力比例，这无疑在当时是进步的。该法还规定了广大臣民有言论、著作、出版、集会、结社、财产、居住、人身自由；有诉讼、依法担任官吏及议员的权利，非依法律规定，不得加以逮捕、监禁及处罚。这表明，清政府在近代化价值取向上的进步，同时，中国政治近代化也迈出了艰难的第一步。
1909年10月，各省（除新疆外）咨议局先后成立。咨议局是省立法机构的前身，由地方士绅选举产生，可以就本省的预决算、税收与公债、地方性法规、资政院成员的选举及其它改革事宜作出决议。这种决议如督抚无异议时，应负责执行；如督抚表示异议时，应重审；双方始终不能达成一致时，应征求资政院的决定。督抚有权召开、中止或解散咨议局的会议。因此，咨议局还算不上是一个立法机关，只能算是绅士们的表达意见机构。但是，“咨议局的出现完全可能约束各省督抚专断地使用他们的权力。”[4]因为，绅士在地方上有重要的影响，他们是督抚在地方社会和经济的支柱，就是在以前，督抚们也不敢轻易得罪他们。咨议局的成立，给督抚的压力无疑是增大了。绅士们不断地利用咨议局的各种会议和活动，反映民意，维护公众利益，日益影响着地方政局的发展。同时，绅士们的实践，又不断地提高了自身的民主自治能力和参政水平，这为辛亥革命后立宪派迅速接管地方政权打下了基础。
为了适应立宪政体的需要，清政府对行政和司法机关进行一系列改革。首先，精简了许多臃肿的国家机构。太常寺、光禄寺、鸿胪寺都被并入礼部，旧兵部、练兵处和太仆寺合并成陆军部，户部和财政处被改组成度支部，刑部被改组为法部。为了明确责任，各部改原来的双头领导制为单一领导制。在各部之外还单独成立了大理院、审计院和资政院。大理院作为最高司法机关，独立于行政机关，与之相适应的，在省的各级还设立了审判厅。审计院则是负责审计各部帐目的部门。而资政院是国会的前身，由它制订法律，为将来实行上下议院打基础。这些措施，显然都有利于建立一个高效、清廉、责任明确的现代政府。到1911年5月，旧内阁、军机处和政务处都被撤销，成立“责任内阁”。内阁由一名总理大臣和两名协理大臣，以及民政部、度支部、学部、陆军部、海军部、法部、农工商部、邮传部、理藩部和外务部各部大臣组成。这是中国历史上第一次出现的立宪制政府，尽管它因为五名皇族入阁而颇受非议，但它却是中国用责任内阁制取代君主专制，以和平方式改造专制政体的第一次大胆尝试，是一次全新的探索。
还有必要指出，这场宪政改革并未因为其失败而失去意义，因为革命不能代替宪政。所谓宪政，亦即立宪政体，是指由社会多数人制定的或被多数人承认的宪法性法律（通常指成文宪法），所确立的公共权力的组织、相互关系、职责权限、活动规则，以及旨在保护公民权利的政法体制。[8]立宪政府的本质特征就在于使宪法和法律来限制政府的权力，保障公民的基本权利。所以中国要实行宪政，并不仅仅针对皇帝，即使打倒了皇帝，也还是要实行宪政。宪政是对权力的限制。无论掌权者是谁，以什么样的名义掌握权力，其手中的权力都要受到宪法和法律的限制。而在革命没有推翻君主专制之前，改变君主专制而实行君主立宪的进步性更不容否定，人们没有理由放弃努力，坐待民主共和的到来。
（三）预备立宪大大传播了宪政知识，培养了一大批具有初步民主自治能力的知识分子，为我国近代宪政运动的发展奠定了群众基

础。
清政府宣布预备立宪后，海内外立宪派欢呼雀跃，热烈拥护，他们纷纷组织政党性质的团体，准备投入到宪政运动中去。当时规模较大的有海外的帝国宪政会和政闻社，国内的预备立宪公会和宪政讲习会等。他们通过出版宪政刊物、书籍，举办法政讲习所，从事调查并编辑法律等形式，大力宣传宪政知识，培养司法和地方自治人才，为宪政出谋划策。清政府成立咨议局、资政院和推行地方自治，极大地激发了整个知识阶层的参政热忱，他们纷纷投入到议员的选举中，把其作为参政的阶梯。以江苏省咨议局为例，第一届常年会共收到议案184件，其中属议员提95件，占一半以上，还有71件是人民清议案。[9]说明议员极具参政的积极性和主动性，同时也说明各阶层群众也把咨议局看成反映意见进而采纳他们意见的民意机关。正是通过咨议局的议政实践，立宪议员们不断提高自身的民主意识和管理水平，为辛亥革命后迅速从政打下了基础。1910年，立宪派为推动清政府速开国会，掀起三次规模巨大的国会请愿运动。第一次参加者达20万人，第二达30万人。[10]这是一场群众性的爱国的、冲击君主专制的资产阶级民主宪政运动。它沉重打击了清朝专制政权的权威，给人民以普遍的民主教育，并把宪政知识广泛地传播到知识群体中去。从某种意义上说，清末预备立宪为我国宪政运动的发展奠定了群众基础。

参考文献：
[1]、[2]林乾，赵晓华：《百年法律省思》[M]，中国经济出版社，2001年1月第一版，第104页；
[3]、[4]载泽：《奏请宣布立宪密折》，见《辛亥革命》第四册；
[5] 汪诒荪：《辛亥革命时期资产阶级与农民关系问题》[J]，第135页；
[6]、[7] 费正清、刘广京：《剑桥中国晚清史》[M]下卷，中国社会科学出版社1993年版，第475页，第683页，第460页；
[8] 周光辉：《论宪法的基本精神及其思想蕴涵》，载《社会科学战线》[J]1994年第6期，第126页；
[9] 张学仁，陈宁生：《二十世纪之中国宪政》[M]，武汉大学出版社，第31页；
[10] 耿云志：《论清末立宪派的国会请愿运动》，载《中国社会科学》[J]1980年第5期。

《晚清预备立宪述评(第2页)》