美国公共行政学百年回顾 一
的七项重大职能：计划(Planning)、组织(Organizing)、人事(Staffing)、指导(Directing)、协调(Coordinating)、报告(Reporting)和预算(Budgeting)。古立克的见解助长了正统公共行政的特色：即对管理和行政的研究集中于上层管理部门的角色。他谈到组织内的分工、协调、控制幅度等等，中心目的是提高效率。古立克的“原则”遭到以西蒙(Herbert Simon)为首的当代行为学派学者的抨击。西蒙在1946年发表的《行政谚语》中解剖了POSDCORB，认为这些原则不能自圆其说、互相矛盾、并且不适用于行政官员随时面临的许多行政场景。
人际关系与人类行为学的兴起
1924年至1932年在芝加哥西部电气公司所进行的霍桑实验(TheHawthorne Works of the Western Electric Company)触发了学者们关于工作环境对生产力影响的思考。巴纳德(Chester Barnard, 1886-1961)在1938年提出了《非正式组织以及它们与正式组织之间的关系》，指出非正式组织在正式组织中的作用有：保持组织内的沟通和联络；保持组织内的凝聚力；保持组织内个人正直、自尊与独立选择的感情需要。在《高级主管的职能》(1938)一书中，巴纳德将组织看成合作体系，主管的职能是保持组织需要与个人需要的动态平衡。要保持这种平衡，管理者需要了解正式组织与非正式组织之间相互依赖的属性。高级主管的职能包括保持合作的愿望、沟通体系的建立、组织目标的形成等。巴纳德认为，如果主管要有效的领导，他就必须将质量与道德结合起来去协调组织的活动、形成组织的目的。同一时期著名的行为学派学者还有马斯洛(Abraham H. Maslow,1908-1970)。在《人的激励理论》(1943)中，马斯洛提出人类动机的五个层次的需要学说，即生理需要、安全需要、爱的需要、自尊的需要以及自我实现的需要。一旦低一层次的需要得到满足，人们就寻求满足高一层次的需要。麦克格雷戈(Douglas McGregor)在《企业中的人性方面》(1957)中提出著名的X理论与Y理论。X理论认为普通人好逸恶劳；缺乏进取心、不愿负责任；以自我为中心、对组织需要漠不关心；不愿变革；盲信，不聪明，容易受骗和受他人蛊惑。Y理论认为管理是将生产的要素——钱、物资、设备、人——组织起来以达到经济目标；管理的核心是依据组织的条件，调动人的积极性，使人们最好地达到他们目的的同时，实现组织的目标。艾古尼司(ChrisArgyris)在《人性与组织》(1957)中探讨了个人性格与组织之间的关系。
行政责任
关于行政责任的早期见解源于荷林(E.Pendleton Herring, 1903-)《公共行政与公共利益》(1937)。荷林分析了政府职能增加带来的问题及行政自主权的影响。荷林认为，政府官员应该在宪法的原则下提供附加的规则与章程。“行政官员肩负着调整集体利益差异的重任，并使作出的经济与社会妥协能够通过法律程序而有效地运行”（见Shafritz.J.M. & Hyde. A.C.,1997）。从效果上看，官员的责任是从道义上定义公共利益。
对政治—行政二分法的场弃
新政与二战对公共行政的理论与实践均产生了非常重大的影响。人们几乎很难再将企业中价值中立的原则运用于政府管理。尽管改革先驱做了种种努力，政府毕竟不是企业，也不是价值中立部门。对政治－行政二分法的攻击来自方方面面。首先，利连撒尔(David E.Lilienthal)在《田纳西山谷政权：征程上的民主》(1944)中描述了他的经验。他发现政府的计划过程是地地道道的政治过程，当然，这对于民主社会来说是健康和有益的。其次，安坡碧(Paul Appleby, 1891-1963)认为理论上坚持非政治的政府过程是与美国的经历背道而驰的。在《大民主》(1945)一书中，安坡碧持这样的观点：即能够将政治要素从行政中分离出来无异于神话。最后，尽管有人认为安坡碧的著作是政治－行政二分法的讣告，塞兹尼克(Philip Selznick, 1919-)的《田纳西山谷政权(TVA)与基层组织：政治与组织研究》(1949)给二分法学说增添了雪霜。塞兹尼克回顾了TVA创始人的意图——即民主计划、分权与基层政府。随后，他解释这种意识形态成为争夺权力的源泉。他的结论是，TVA对土地使用计划等农村政策的支持受到影响，因为TVA需要赢得农场主的支持——而这些农场主对公共用电政策持相反态度(McCurdy,1986)。
科学决策与行政理论
西蒙(Simon)的《行政行为》(1947)是行政学历史上的里程碑。西蒙提倡在行政研究中运用科学方法，即在政策制定中运用实证方法，而政策制定是行政学的精髓所在。就科学探索而言，西蒙认为事实与价值能够区分开，而且提出了“有限理性”的观点。达尔(Robert A. Dahl, 1915-)在《公共行政科学：三个问题》(1947)中指出。公共行政学的建立应当基于：1.认识到人类行为的复杂性；2.处理行政场景中的价值规范问题；3.考虑到公共行政与其社会背景的关系。达尔认为，如果公共行政学的研究不是采用比较研究的方法，则公共行政科学必然是空洞的。1948年，瓦尔多(Dwight Waldo, 1913-)发
预算过程
三十年代，由于国内政府开支项目的大量激增，预算变得愈来愈重要。然而，如何合理地分配政府资源的预算理论却十分匮乏。1940年，科伊(V. O. Key, 1908-1963)悲叹“缺乏预算理论”并表示了对预算核心问题的深切关注。他写道：“究竟基于什么样的基础我们决定给A项目拨款X美元，而不是给B项目？”科伊叙述了如何从事研究以建立预算理论。预算成为公共行政学的一个重要分支领域。路易斯(Verne B.Lewis, 1913-)在《预算理论研究》一文中提出了备选预算理论，成为六十年代计划项目预算制度和七十年代零基预算制度的基础。路易斯认为，预算提案应该有助于对一系列政府服务和相应经费额度进行比较，最后抉择的方案应当提供现实的合同——即对各个项目经理的期望必须现实。尽管路易斯也深知其它因素如价格、偏见、地方主义与政治等的影响，他仍然希望出现一种能够克服这些非经济和非理性因素的预算体制。
渐时决策理论
林德布洛姆(Charles E. Lidblom, 1917-)在1959年《公共行政评论》上发表《渐进决策科学》(The Science of Muddling Through)一文，该文对政府决策过程的理性模式作了深刻分析。林德布洛姆否认了大多数政府决策是基于完整信息所作理性决策的模型。相反，他认为整个政府制定过程是为了响应短期政治条件而作出的一系列渐进式决策。他的核心思想是：政策制定不取决于政策制定者的意愿，而是决定于具体的事件和环境。他的分析鼓励了政治科学与行政学／公共政策的边缘学科，即创造了公共行政新的分支领域——“渐进分析”。
4.对公共行政学研究的重新调整时期(1960-1979)
进入六十年代后，一些学者认为政策分析可以选择备选方案；另一些人士认为成熟的科学和技术基础为公共行政学研究的理性化和多元化开启了大门。同样，还有人认为运筹学的运用以及对公共问题系统研究的运用增添了新的管理知识。
不幸的是，这些期盼受到政治过程现实的局限。比如，在政策制定过程中立法的渐进性限制了计划项目预算制度在全国范围的采用。之后七十年代通过零基预算制定理性金融政策的努力也是同样的命运。然而，通过分析过程由项目经理广泛参与的行政仍然获益匪浅。
肯尼迪(John F. Kenned 《美国公共行政学百年回顾 一(第3页)》
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人际关系与人类行为学的兴起
1924年至1932年在芝加哥西部电气公司所进行的霍桑实验(TheHawthorne Works of the Western Electric Company)触发了学者们关于工作环境对生产力影响的思考。巴纳德(Chester Barnard, 1886-1961)在1938年提出了《非正式组织以及它们与正式组织之间的关系》，指出非正式组织在正式组织中的作用有：保持组织内的沟通和联络；保持组织内的凝聚力；保持组织内个人正直、自尊与独立选择的感情需要。在《高级主管的职能》(1938)一书中，巴纳德将组织看成合作体系，主管的职能是保持组织需要与个人需要的动态平衡。要保持这种平衡，管理者需要了解正式组织与非正式组织之间相互依赖的属性。高级主管的职能包括保持合作的愿望、沟通体系的建立、组织目标的形成等。巴纳德认为，如果主管要有效的领导，他就必须将质量与道德结合起来去协调组织的活动、形成组织的目的。同一时期著名的行为学派学者还有马斯洛(Abraham H. Maslow,1908-1970)。在《人的激励理论》(1943)中，马斯洛提出人类动机的五个层次的需要学说，即生理需要、安全需要、爱的需要、自尊的需要以及自我实现的需要。一旦低一层次的需要得到满足，人们就寻求满足高一层次的需要。麦克格雷戈(Douglas McGregor)在《企业中的人性方面》(1957)中提出著名的X理论与Y理论。X理论认为普通人好逸恶劳；缺乏进取心、不愿负责任；以自我为中心、对组织需要漠不关心；不愿变革；盲信，不聪明，容易受骗和受他人蛊惑。Y理论认为管理是将生产的要素——钱、物资、设备、人——组织起来以达到经济目标；管理的核心是依据组织的条件，调动人的积极性，使人们最好地达到他们目的的同时，实现组织的目标。艾古尼司(ChrisArgyris)在《人性与组织》(1957)中探讨了个人性格与组织之间的关系。
行政责任
关于行政责任的早期见解源于荷林(E.Pendleton Herring, 1903-)《公共行政与公共利益》(1937)。荷林分析了政府职能增加带来的问题及行政自主权的影响。荷林认为，政府官员应该在宪法的原则下提供附加的规则与章程。“行政官员肩负着调整集体利益差异的重任，并使作出的经济与社会妥协能够通过法律程序而有效地运行”（见Shafritz.J.M. & Hyde. A.C.,1997）。从效果上看，官员的责任是从道义上定义公共利益。
对政治—行政二分法的场弃
新政与二战对公共行政的理论与实践均产生了非常重大的影响。人们几乎很难再将企业中价值中立的原则运用于政府管理。尽管改革先驱做了种种努力，政府毕竟不是企业，也不是价值中立部门。对政治－行政二分法的攻击来自方方面面。首先，利连撒尔(David E.Lilienthal)在《田纳西山谷政权：征程上的民主》(1944)中描述了他的经验。他发现政府的计划过程是地地道道的政治过程，当然，这对于民主社会来说是健康和有益的。其次，安坡碧(Paul Appleby, 1891-1963)认为理论上坚持非政治的政府过程是与美国的经历背道而驰的。在《大民主》(1945)一书中，安坡碧持这样的观点：即能够将政治要素从行政中分离出来无异于神话。最后，尽管有人认为安坡碧的著作是政治－行政二分法的讣告，塞兹尼克(Philip Selznick, 1919-)的《田纳西山谷政权(TVA)与基层组织：政治与组织研究》(1949)给二分法学说增添了雪霜。塞兹尼克回顾了TVA创始人的意图——即民主计划、分权与基层政府。随后，他解释这种意识形态成为争夺权力的源泉。他的结论是，TVA对土地使用计划等农村政策的支持受到影响，因为TVA需要赢得农场主的支持——而这些农场主对公共用电政策持相反态度(McCurdy,1986)。
科学决策与行政理论
西蒙(Simon)的《行政行为》(1947)是行政学历史上的里程碑。西蒙提倡在行政研究中运用科学方法，即在政策制定中运用实证方法，而政策制定是行政学的精髓所在。就科学探索而言，西蒙认为事实与价值能够区分开，而且提出了“有限理性”的观点。达尔(Robert A. Dahl, 1915-)在《公共行政科学：三个问题》(1947)中指出。公共行政学的建立应当基于：1.认识到人类行为的复杂性；2.处理行政场景中的价值规范问题；3.考虑到公共行政与其社会背景的关系。达尔认为，如果公共行政学的研究不是采用比较研究的方法，则公共行政科学必然是空洞的。1948年，瓦尔多(Dwight Waldo, 1913-)发
表《行政国》。在该书中，瓦尔多讨论了优良生活的特征、政策制定中采用什么标准、谁来统治、政府如何组织以及权力的划分和集权／分权等问题。瓦尔多关心民主的价值、公共行政的哲学问题以及公共行政取得的进展。一些学者认为，《行政国》是对POSDCORB及其它30年代正统公共行政理念的辩驳。瓦尔多被认为是公共行政学的史学家、哲学家、他与西蒙堪称二十世纪美国公共行政学的两大巨匠。
预算过程
三十年代，由于国内政府开支项目的大量激增，预算变得愈来愈重要。然而，如何合理地分配政府资源的预算理论却十分匮乏。1940年，科伊(V. O. Key, 1908-1963)悲叹“缺乏预算理论”并表示了对预算核心问题的深切关注。他写道：“究竟基于什么样的基础我们决定给A项目拨款X美元，而不是给B项目？”科伊叙述了如何从事研究以建立预算理论。预算成为公共行政学的一个重要分支领域。路易斯(Verne B.Lewis, 1913-)在《预算理论研究》一文中提出了备选预算理论，成为六十年代计划项目预算制度和七十年代零基预算制度的基础。路易斯认为，预算提案应该有助于对一系列政府服务和相应经费额度进行比较，最后抉择的方案应当提供现实的合同——即对各个项目经理的期望必须现实。尽管路易斯也深知其它因素如价格、偏见、地方主义与政治等的影响，他仍然希望出现一种能够克服这些非经济和非理性因素的预算体制。
渐时决策理论
林德布洛姆(Charles E. Lidblom, 1917-)在1959年《公共行政评论》上发表《渐进决策科学》(The Science of Muddling Through)一文，该文对政府决策过程的理性模式作了深刻分析。林德布洛姆否认了大多数政府决策是基于完整信息所作理性决策的模型。相反，他认为整个政府制定过程是为了响应短期政治条件而作出的一系列渐进式决策。他的核心思想是：政策制定不取决于政策制定者的意愿，而是决定于具体的事件和环境。他的分析鼓励了政治科学与行政学／公共政策的边缘学科，即创造了公共行政新的分支领域——“渐进分析”。
4.对公共行政学研究的重新调整时期(1960-1979)
进入六十年代后，一些学者认为政策分析可以选择备选方案；另一些人士认为成熟的科学和技术基础为公共行政学研究的理性化和多元化开启了大门。同样，还有人认为运筹学的运用以及对公共问题系统研究的运用增添了新的管理知识。
不幸的是，这些期盼受到政治过程现实的局限。比如，在政策制定过程中立法的渐进性限制了计划项目预算制度在全国范围的采用。之后七十年代通过零基预算制定理性金融政策的努力也是同样的命运。然而，通过分析过程由项目经理广泛参与的行政仍然获益匪浅。
肯尼迪(John F. Kenned 《美国公共行政学百年回顾 一(第3页)》
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