SARS：治理与立宪的思考

2003年4月25日，中国经济学教育科研网论坛在“制度经济学”版面举办了“SARS对于中国经济和社会的影响”的在线研讨会（http://bbs.cenet.org.cn/dispbbs.asp?boardID=2178&ID=32649），网友贝页诗（即本文整理人）做了关于“思考SARS的几种可能方式”的主题发言。网友Fairtown（飞腾）、jadewei、散云生等人随后作了研讨发言。　贝页诗：思考SARS的几种可能方式　正当中国的经济和社会处在一个深刻的转型过程中，并且总体而言正在向令人鼓舞的方向的进步时，SARS的出现，使正常的公共生活秩序受到了意外的冲击，犹如希腊神话中尼罗河边的百头巨怪突然到来，搅乱了众神的欢宴。事实上，也许可怕的不是SARS本身，而是SARS带来的恐惧。但是SARS能够带来公共的恐惧，并不是因为其本身强烈的致命性和传染性，而是和人们的一系列在公共空间进行的社会生活有关。现代社会的发展，给我们带来了生活质量的前所未有提高，同时也使我们每一个人高度地社会化了，我们的日常生活、工作、休闲等活动都离不开他人的服务，同时我们也为一个庞大并且分工严密的社会提供着自己的服务。我们没有办法在不与他人频繁互动的情况下生存。这就是SARS事件发生的背景。　对于在“公共性”背景下发生的SARS事件，我们不能简单地从预防、医治、隔离的角度去思考。只有运用多角度、整体性的思维方式，我们才能全方位地把握SARS作为一个重大公共性事件的性质、原因和影响，从而为我们战胜“非典”恐慌提供一个操作平台。　SARS对于我们的社会、经济等方面的影响有可能是重大而深远的，需要我们从经济学、社会学、传播学、政治学等角度去考量。　思考方式一：经济学　从经济学的观点看来，SARS是一个公共经济学问题。公共经济学主要研究带有“外部性”　的物品（即对物品的所有者以外的无关者会产生影响的物品，比如汽车尾气或花草的香味）的配置效率问题，以及由外部性带来的政府介入问题。在公共经济学上，SARS可以看作是一个具有强烈负外部性的公害物品（public　bad）。也就是是说，SARS的传染性是无分彼此、对每一个人都非常危险的。它不是我们通过个人的努力就足以消灭的，因此政府应该担负起治理的责任。　我们看到，在此次突发事件中，中央和地方各级政府都做出了积极的努力，并且富有成效。但是仍然在个别环节、个别地方存在一些值得反思的问题。比如在事件的初始阶段，个别地方出现了瞒报疫情，导致SARS的传染没有得到有效控制的情况。显示出我们的政府在应对各种突发事件的制度安排，以及公权力的组织结构的弹性方面，有需要改进的地方。实际上，我们可以把对SARS的处理效果看成是政府的制度结构安排的合理性的一种检验。　我国的政治制度是中央集权制的，从政治权力的结构来说，下级政府的成绩要由上级政府负责检验，基本行政体制仍然是计划经济时代的，下级政府官员会受到取悦于上级的激励，瞒报疫情等恶性事件就是在这样的背景下发生的。另一方面，1994年我国的财政体制改革以来，地方政府在经济方面获得很大自主权，这对于发挥地方政府在发展经济方面的积极性是有利的。我国的经济奇迹在很大程度上得益于这种“财政联邦主义”的制度安排。在“财政联邦主义”之下，同级地方政府之间存在发展经济的竞争，因此会积极地试验各种可能促进经济发展的制度设计。这样，在总体上看来，你想出一种制度、他想出另一种制度，制度就多样化了，可以进行比较、竞争，从而使各个地方都可以选择适用于自身的合理制度。同样，我国政治上的中央集权制和经济上的“财政联邦主义”使我们在应对SARS时具有中央统一指挥和各地富有弹性的行动的双重优势，但是这也是一把双刃剑，如果利用不好，可能出现地方对中央阳奉阴违、中央得到错误情况汇报、各地互相封锁等无秩序情况。为了避免这样的情况出现，我们应该把此次处理SARS中得到的经验和教训加以总结，并且以法律的形式加以制度化。　要注意的是，公共经济学的“公共选择理论”告诉我们，政府在立法时，应该广泛考虑各方面利益的代表程度。在行使权力时，政府的行动是要依靠财政支持的。而不受监督的权力会滥用财政能力，并且一旦财政规模扩大，就很难再收回了。这是在抗击SARS的同时要注意的问题。因此，在今后处理同类事件时，多大程度上应该集权、多大程度上应该分权，民主化的程序放在什么位置，怎样监督政府在特殊情况下对税收的使用，都是值得思考的问题。　思考方式二、　社会学　在社会学中，现有的考虑　主要是从SARS对于我国的社会流动、社会结构、社会变迁等方面的影响作出的。但这些都是比较长期的方面。眼前的事情是思考SARS引起的许多集合行为。　在社会学中，集合行为是指人们的无组织集体行为，比如恐慌、传言、抢购等，往往发生在突发事件之后。美国社会学家斯梅尔瑟在1963年出版的《集合行为理论》中提出从集合行为有6个要素：环境、结构性压力、诱发因素、动员因素、普遍情绪、社会控制。在此次SARS事件中，所有疫区差不多都出现过不同程度的集合行为。如何有效地认识、把握集合行为的要素，了解其发生机制，对于预防和化解此类事件是至关重要的。　集合行为的发生和信息的传播通畅与否紧密相关，准确地说，是信息的混沌状态导致集合行为的发生。比如在在一些信息闭塞的农村地区，出现了“放鞭炮防非典”的传言，而且传播迅速。这时如果有一个外部的声音阐述真实情况，集合行为可能得到控制，但是这外部的声音必须有权威性。在防治SARS的过程中，有权威性的信息发布对于控制恐慌情绪的蔓延是非常关键的。这里有些问题就需要引如传播学来探讨。　思考方式三、　传播学　我们现在实际上并不是在一个开放的传播空间里探讨SARS　问题。如果对于SARS，很多真实情况人们无从知道的话，那是很可怕的。毕竟，人们只能从报纸、电视、网络等媒体里了解情况，但媒介的公信力是否以合理的制度机制得到了保障？在一个开放的信息空间中，媒介之间的市场竞争很激烈，大家就比较容易“用脚投票”，把不负责任的媒介淘汰掉（只要人们偏好真实情况的话）。但如果平时媒介是处在一个被控制的环境下，目标函数和市场经济里的媒介不一样，以控制者的目标作为自己的目标。比如某家报纸对“非典”的第一篇报道里，说“非典”是谣言，不存在。像这种平时不注意维持自己的公信力的媒介，到危急时刻，人们需要权威消息时，是不会相信它的。如果人们无法判断媒介里得到的消息和“小道消息”何者为真，何者为假，更大的恐慌就会出现。　传播学大师韦尔伯·施拉姆在《报刊的四种理论》种对市场经济中的报刊模式和计划经济中的报刊模式作了区分。用施拉姆的理论看来，我国的媒介体制目前可以说处在计划经济向市场经济的转型期，很多时候计划经济时代的报刊理论仍然是我国媒介产业政策的指导思想。现在我国大多数传媒的生存依赖政府的拨款，政府实际上在用纳税人的钱来办传媒。这样，这些传媒终究还不是市场经济下的传媒。市场经济下的传媒是依靠“意见的自由市场”生存的，不说真话活不下去。可以说，SARS事件对于我们的启示是：要有制度化的措施来保证媒介的公信力。这种制度化的措施，不能依靠人的“思想觉悟”来保证，要靠实实在在的市场竞争。所以，开放对于媒介市场的准入政策，保证这一市场的竞争活力，是迫在眉睫的问题了。　思考方式四、　政治学　在政治学里，最值得考虑的是SARS可能对政治合法性的影响。政府如果处置得当、措施得力，就可以从中获取很多合法性资源，反之，对于政府的合法性资源就可能造成损失。对于民众而言，政治学里认为政府天生有扩大自己权力范围的倾向，在突发事件下，人们很把注意力容易集中在同一件事情上，并且关注其处理情况，对公权力的扩张可能失去警惕，而一旦权力的范围扩大了，势必会威胁民间社会的领域。　其次。政府不可能全知全能，我们不可以过度依赖政府。良好的民间自主治理才是善治社会的根基。现在世界上有一股“新公共管理”浪潮，其核心是“自主治理”。要相信自发机制的力量，很多原来认为非得由政府来做的事情，比如公共池塘资源的治理，现在都被证明可以由民间自发力量做得很好。在SARS防止的过程中，我们看到很多非政府部门以及志愿者组织发挥了很大作用。但是实际上我觉得还可以有更大作用，毕竟我国的真正的非政府组织才刚刚起步，要给予他们更大的活动空间，才能发挥出他们作为政府与企业以外的“第三部门”的优势。　思考方式五、语言哲学　西方的著名哲学家维特根斯坦指出，我们所认识的世界实际上就是我们所使用的语言而已。从语言哲学的观点看来，语言是我们共同遵守的一种规约，而这种规约的性质是被它的结构——语法规则所限定的。语法规则是可以随着时代的发展而变迁的，但稳定是更主要的方面。历史和环境凝结成为我们的基本生活空间和判断尺度，以语法规则的方式固化在我们的思维中。　在计划经济时代，“全国一盘棋”、“一切服从上级安排”、“人多力量大”等思想为我们缔造一整套具有“中国特色”的语法规则，其特点是总是以战争动员的思维方式思考公共事务问题。而且其魔力被以教材、文件等方式传承下来，让我们的思维无法逾越。　我们看到，在面对SARS的威胁时，很多负责机构仍然在用计划经济时代的语法规则来处理“现代性”背景下的SARS事件。比如，把“战胜非典”形容为“一场战役”，或者发布空洞的口号，声称“团结起来，我们就没有不可战胜的困难”。然而事实上对于SARS来说，我们不是用战争动员方式，而是需要依靠开放时代的方式，才能“战胜”之的。但是“战胜”SA