加快向公共服务型政府转变

——SARS危机后的我国政府改革

SARS危机直接暴露出我国政府在公共卫生和医疗、尤其是农村公共卫生和医疗中的欠帐太多。经过20多年经济的持续增长，在国家财力大幅度增加的情况下，为什么公共卫生和医疗的欠帐还如此严重？为什么农村公共卫生和医疗的现状还远不如改革开放以前？从有关数据看出，我国经济增长的成果没能主要投资于公共卫生和医疗、社会保障、教育等社会事业发展方面。虽然投资的总量有所增加，但投资比例并未有多大改变，甚至还有所减少。形成这一问题的主要原因在于，政府仍是一个经济建设型政府，远没有完成向公共服务型政府的转变。

经济建设型政府，比照传统计划经济体制下的政府职能，这是一个进步。从改革的要求说，这又只能是一个过渡。经济建设型政府有两个严重的误区：一是长期作为经济发展的主体力量，起主导作用；二是不恰当地把本应由政府或政府为主提供的某些公共产品，例如农村公共卫生和医疗，推向市场，推向社会。从SARS危机中吸取教训，最具实质性的行动步骤是政府改革，即加快由经济建设型政府向公共服务型政府的转变。

一、从优先于经济目标向优先于社会目标的转变

1、SARS危机逼迫政府把主要职能转向公共服务。我国经济转轨时期，政府在发展经济中的作用是十分重要的。但是，市场经济发展到一定阶段，随着社会不确定因素的逐步增多，政府就要强化其公共服务的职能。在SARS危机之初，政府出现应对机制不健全，某些地方和政府部门工作不力，反映了转轨进程中政府职能的现状，即经济建设的职能比较强，公共服务的职能相当薄弱。SARS危机告诫我们，政府把自己的主要职责放到管理社会公共事务、提供有效的公共服务方面，才能使社会发展与经济发展同步进行，才能够有效地应对各类突发性公共事件。正如联合国开发计划署2002年人类发展报告中指出的，人们往往重视GDP等指数化的发展，忽视政治自由、参与社会生活以及人身健康和安全，而后者对提高行政能力、拓宽追求自己所珍惜的生活选择范围，是至关重要的。

2、建立公共服务型政府是我国社会发展的重大任务。SARS危机直接暴露了我国公共卫生和医疗体制建设的严重缺陷：一是多年来公共卫生和支出在国家预算中的比例很小，并且逐年减少，同发展中国家相比也是落后的。1997—1998年低收入国家（人均年收入1000—2000美元）的公共健康支出占其财政支出的比例为1.26%，而我国仅为0.62%，相差整1倍。2000年，世界卫生组织在对191个会员国进行的医疗卫生评价中，我国排在第188位。二是城市医疗保险的社会覆盖面不大，最近几年还有下降的趋势。1993年有27%的城市人口未参加医疗保险，1998年上升到44%。三是农村的公共卫生和医疗问题十分突出，并且落后于改革开放以前的六十、七十年代。参加农村医疗保险的人口从70年代末的85%急剧下降到90年代的10%左右。

经济发展的目的，归根结底是为了人的发展，SARS危机让人们清楚地看到，我国的公共卫生等社会事业发展严重滞后于经济发展。长期以来，我们虽然提出了经济与社会协调发展的问题，并把它作为重要方针之一，但在具体的实践中，却常常把社会事业发展摆到一个“配角”和“服务”的地位。例如，我国已进行了10多年的社会保障制度改革，并把它列为市场经济体制的支柱之一，但在实践中却长期被当作企业改革的“配套措施”，并且又没有采取具体可行的措施去配套，只是在出现了大量失业人员的严重问题后才开始惊醒。SARS危机给我们一个警告，这就是改革要更多地关注民生问题，要把实现全体社会成员的公共利益、保证人们的健康和安全作为政府的主要职责。温家宝总理说得好，一个负责任的政府，必须时刻把人民的利益放在第一位。

3、建立公共服务型政府是经济持续增长的保障。国民的健康在一国的经济增长中具有重要的作用。公共健康投资能对经济的持续增长做出贡献。SARS危机表明，长期忽视公共卫生和医疗体系及其基础设施建设，不能不导致严重的经济损失。博茨瓦那的严重教训可资我们借鉴。这个国家在60年代独立的时候，是全世界最穷的国家之一，后来由于发现了珍贵的矿产资源，拉动了经济数十年的持续快速增长。到90年代后期，人均国民收入已经达到了3250美元。不幸的是，艾滋病在这个国家的传播速度非常快，从1985年发现第一例到90年代，感染艾滋病的人口已达全国总人口的36%。数十年经济增长的成果，大都葬送在艾滋病的灾难之中，使这个国家的经济严重滑坡。这个惨痛的教训说明，经济增长离不开公共卫生和医疗建设，谁忽视公共健康在经济增长中的作用，谁就有可能受到严重的惩罚。我国正处在经济转轨和社会转型的关键时期，各种社会利益关系的调整和社会重大问题的解决，是实现经济增长的重要前提。政府着力解决好失业问题、社会保障问题、社会秩序问题等，就会为经济的持续增长创造一个良好的社会环境。SARS危机再次说明，政府把自己的职能重心转向公共服务，也是经济持续增长对新阶段政府改革的基本要求。

4、建立公共服务型政府是我国市场化改革进程的客观要求。我国市场化改革走到今天，已为建立公共服务型政府奠定了重要的基础。第一，市场经济的主体是企业并且主要是民营企业，政府不应当也不可能再充当经济建设的主体力量。第二，政府主导型的市场经济是不成功的，日本也好，韩国也好，都为此付出了沉重的代价。从政府主导型经济向市场主导型经济转变，是市场化改革的必然趋势。第三，政府是市场经济的服务者而不是审批者，政府的主要职责是创造市场经济发展的大环境，维护市场经济秩序，为经济发展提供有效的宏观调控。为此，从审批型经济向服务型经济转变，是一个需要尽快解决的重大问题。第四，政府不是国有企业的“婆婆”，也不能充当国有企业的“老板”，国有资产市场化是实现国有资产保值增值的正确途径。无论从哪一个方面说，我国的市场化改革都对建立公共服务型政府提出了一系列新的要求。

二、从投资型财政体制向公共型财政体制的转变t+m0I\ W39%& q5= sW|x:j*M5' '7财 政 学论文#'z$ZRv^DkA[TIuflF
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1、SARS危机暴露了现行财政体制的结构性缺陷。

第一，有数据表明，我国实行的仍是一个投资型财政体制。尽管这些年来加大了对社会发展方面的投入，但总体来说，投入的比例没有多大的改变，有的还有所减少，财政投资的大头仍然是竞争性行业（见表）。论文加快向公共服务型政府转变来自WWW.66WEN.COM免费论文网

表　政府投资的行业分布（%）

投资分布　1991-1995年　1996年　1997年　1998年

政府投资总额　37651.66亿元（为100）　12056.24亿元（为100）　13091.72亿元（为

100）　15369.30亿元（为100）

公益性投资　8.54　10.49　11.57　11.94

1、卫生、体育和社会福利业　0.96　1.03　1.14　1.23

2、教育、文化艺术及广播电影电视事业　2.97　3.61　4.08　4.02

3、科学研究和综合技术服务业　0.65　0.58　0.54　0.50

4、国家机关、政党机关和社会团体　3.98　5.27　5.80　6.18基础性投资　31.62　38.38

41.53　47.52

1、农、林、牧、渔业　0.90　1.06　1.30　1.56

2、电力、煤气及水的生产和供应业　11.02　12.33　13.30　12.01

3、地质勘查业、水利管理业　1.46　1.98　2.28　3.00

4、交通运输、仓储及邮电通信业　18.24　23.01　24.65　31.00

竞争性行业　59.83　51.13　46.91　40.54

1、工业　33.91　28.24　24.57　18.61

2、建筑业　1.38　1.81　1.53　1.12

3、批发和零售贸易、餐饮业　2.82　1.91　1.61　1.49

4、房地产业　14.42　11.71　10.47　9.70

5、金融、保险业　0.92　1.10　1.09　0.89

6、社会服务业　4.54　4.94　6.10　7.50

7、其他行业　1.84　1.42　1.53　1.25资料来源：曾培炎主编《中国投资建设50年》，中

国计划出版社，1999年10月。

第二，公益性投资项目设置不合理。从上表中看出，公益性投资不仅包括卫生、体育和社会福利业、教育文化等，还包括国家机关、政党机关和社会团体的财政支出。1998年公益性投资占当年财政支出的比例为11.94%，卫生、体育和社会福利业三项加在一起只占当年全部财政支出的1.23%，而国家机关、政党机关和社会团体的支出却占到了6.18%。这样的一种“公益性投资”情况，反映了公益性投资项目设置的严重不合理。

第三，公共风险性的财政支出比例过小。例如，2003年中央财政用于