政府的规模与范围（上）

政府的规模与范围，是当代各国政府所面临的重大问题。无论是发展中国家、发达国家，还是处于经济转轨时期的国家，大家共同面临的问题都是政府规模过大，需要精简政府，实行精兵简政。有限且有效的政府已经成了各国政府的施政目标。本章将探讨以下几个问题：首先，我们将概述政府规模的扩张进程，并试析其主要原因。其次，我们将探讨政府的数量标准和质量标准。政府的规模与范围到底怎么衡量呢？它有明确的数量标准吗？政府的规模与范围有没有规范的标准呢？也就是说政府到底应该有多大呢？或者政府到底应该有多小呢？然后，我们将探讨政府规模与范围如何与政府的能力相适应，如何实现有限政府与有效政府之间的均衡。　

第一节 政府扩张的进程

在最近一个世纪里，人类社会取得了巨大的经济成就，同时政府的规模和范围也大幅度地扩张了。无论是发展中国家，还是发达国家都是如此。OECD国家政府规模扩张尤其突出。而发展中国家的政府规模自60年代以来也出现了持续增长的势头。人们日益感到政府的作用，政府的行为关系到人们的祸福，人们也越来越关心政府的规模和效能。

1997年世界银行发展报告以叙事笔法描写了加拿大人和象牙海岸人的感觉：

一个世纪以前，一位加拿大农民和一个象牙海岸人可能会感觉不到他们与政府有多大的关系，他们之间更是没有一点关系。政府对他们生活的影响只是体现在它提供一些传统的公益物品，比如法律和秩序以及基本的基础设施，并从他们那里征集税收。

今天，政府已明显地扩大了，而世界却变小了。那位农民的后裔送他们的孩子到政府办的学校上学，从政府扶持的医疗机构接受医疗护理，他们依赖于公共提供的服务，也还能从政府对他们所购买的种子和化肥或出售的麦子或咖啡的价格控制中受益。

政府规模的扩张，并非一日之功。说起来，这一进程实际上可以追溯到19世纪公认为是“小政府”的时代。在19世纪时，在理论上来看，大家都承认国家与公民个人的关系，只涉及国家利用公共资源来提供重要的公益物品，以提高个人的生产率。比如国防等公益物品以保证个人生命和财产的安全，使公民获得足够的教育，并执行契约。但从事实来看，即使19世纪时代的市场经济国家，政府的实际作用也超出了最低限度政府的框架。在那时，欧洲、日本和北美地区的政府在经济发展中的确也起到了不少的作用。自由主义以及对政府不信任，是美国政府的基本框架，美国是产生并信奉“管得最少的政府是最好的政府”这一格言的国度。但即使在19世纪时期的美国，政府实际上也起到了促进市场发展和经济增长的作用。如19世纪40年代美国政府帮助建设了全球第一条电报线路，从而促进了电信业的发展；美国政府自1863年开始实施《莫里尔法案》，帮助进行农业研究与技术推广；1785年和1787年的《西北法令》使政府承诺支持教育，并将出售某些土地收入用于该目的，在1863年，联邦政府帮助建立了公立大学制度；1863年，国会通过了《国家银行法》，建立了第一家全国性的银行监管机构。在后来的若干年里，政府建立了 联邦储蓄制度即美国的中央银行，以及一系列公共金融中介机构；美国政府还修建跨州的高速公路以及支持修建铁路，这也有助于美国市场空间的扩张。19世纪末，德国首相俾斯麦建立了世界上第一个全国性的社会保障制度。这说明，即使在号称是小政府时代的19世纪，西方国家的政府规模与范围实际上并不限于小政府理论所界定的界限。

不过即使如此，19世纪时代各国政府的规模与范围依然是非常有限的，国家尤其在收入再分配方面的功能非常有限。欧洲的收入再分配主要通过私人慈善活动实现，政府的税收制度只限于关税、国内消费税、垄断行业税和商品税，法国和英国自18世纪就开始征收所得税，但并不构成财政收入的主要方面。

政府规模与范围的扩张，是20世纪发生的一系列大事促成的。1917年俄国革命建立了第一个无所不包的计划经济国家。30年代大萧条，使所有市场经济国家的经济面临崩溃的厄运，导致了世界各国政府采取种种措施进行反周期性经济危机的努力。第二次世界大战后，19世纪建立的殖民体制土崩瓦解，发展中国家开始了发展的努力，发展中国家的政府开始扩张。第二次世界大战后，市场经济国家开始了大规模的福利国家实践。

在这些因素影响之下，世界各国的政府规模与范围都大大地扩张了。在这些国家中，计划经济国家的政府无所不包，并且因此而获得了“全能国家”的称号。福利国家次之，发展中国家的政府规模虽然比不上前两者，但也有很大的扩张，对许多采取政府主导的发展模式的发展中国家来说，尤其如此。

政府规模和范围的迅速扩张，导致了很多病症。到70年代，问题已经到了忍无可忍的地步，所有的国家不约而同地开始了缩减政府规模，收缩政府范围的变革。计划经济国家因此而开始了市场化的变革，不管是渐进的还是激进的。除了极个别例外，如北朝鲜、古巴等，所有前计划经济国家都放弃了计划经济的做法，开始了亲市场的策略。有迹象表明，北朝鲜和古巴，也即将采取亲市场的改革。许多福利国家也开始了国有企业私有化、公共服务市场化为内容的新公共管理变革运动。而六七十年代采取国家主导发展模式的发展中国家，也开始采取以市场为基础的发展战略，开始转变为小政府模式。市场化，以市场为基础的发展战略，成了世界上几乎所有国家的共同行动。到90年代，世界各国政府继续走亲市场的发展道路，并且开始注重制度的激励效应。

那么，何谓政府的规模与范围呢？如何确定政府的最佳规模与最佳范围呢？这一问题，恰恰是世界各国政府所面临的重要问题，也是各国政府进行政府改革的核心难题。　

第二节 政府规模的数量和质量

政府是过大，还是过小，首先需要回答的问题就是政府的规模到底有多大？这就需要进行量的考虑。这就好象是给人称体重，先需要确定到底有多重，然后才知道是太重了，还是太轻了，根据需要来减肥或者增加营养。当然，除此之外，也有一个质的问题，人的健康状况到底是好，还是坏，不仅仅取决于是肥胖还是瘦小，可能还取决于其他指标。前者就是政府的数量问题，后者则是政府的质量问题。

一、数量指标

衡量政府规模的数量标准有许多指标，一是公务人员数量指标，二是机构数量指标，三是财政指标，四是公务指标。人们也是从这些指标意义上来评判一个政府的规模的。

1.公务人员的数量

从公务人员数量指标来看，政府工作人员数量越多，则政府规模越大，政府工作人员数量越少，则政府规模也越小。由于各国人口不一样，同一国家在不同时期人口规模也不一样，因此在进行国际或者跨时间的比较时，人们常用政府工作人员占人口的百分比、占总就业人口的百分比来比较政府规模。在这个意义上，如果说一个国家的政府规模太大，就意味着政府工作人员过多，相应的改革办法就是精简人员。反之，则说明政府规模过少，公共行政不足。因此，公务人员数量指标除了绝对数量之外，还可以用官民比、公私就业人员比来表示。后者可以用来比较不同人口规模的地区和国家的政府规模。此外，也可以用官地比，即每一平方公里土地上有多少官员，考虑到人口密度，还可以每一平方公里的人口密度进行加权；如果考虑到经济发展程度，还可以以人均国民生产总值进行加权；如果考虑到公务人员的工资，还可以公务人员的工资水平进行加权；如果考虑到公务人员的学位，甚至可以用公务人员的学位进行加权，计算公共人员的教育水平是否存在浪费或者不足现象。

中国历次精兵简政的政府改革，实际上都是这一意义上的政府规模改革。根据这一指标，1995年中国全国总人口121 121万人，全国从业人员人数68 910万人，国家机关、政党机关和社会团体从业人数1 027.1万人，占全国总人口的0.85％，占全国从业人员人数的1.49％，其中国家机关939.4万人，占全国总人口的0.78％，占全国从业人员的1.36％。1993年国务院机构改革方案规定，国务院机构定员共精简20％。

美国政府也曾经以此来判断政府规模的大小，如查尔斯·比尔德写道，1933年联邦政府大小机构的文职雇员有50多万人，1938年增加为84万，1943年激增为300万。政府中人浮于事。进入90年代以来，克林顿政府也以裁减人员为缩小政府规模的标准，到1997年，他精简了28万人，从而实现了1993年改革方案的目标。

2.机构数量

机构数量也经常是判断一个政府规模大小的常用标准。它意味着一个政府内部所设机构的数量越多，则政府规模越大，所设机构的数量越少，则意味着政府规模越小。在这个意义上，如果人们说政府规模过大，他们就会用机构林立、机构臃肿等字样来进行描述。相应的改革措施就是合并政府机构。机构数量应该可以从三个方面进行计算，一是横向规模，比如一个政府各职能部门和办事机构的数量。二是层级规模，比如一个政府上下级组织的层次。三是综合指标，包括横向规模和纵向层级规模，综合计算。

中国政府历次精兵简政改革也包括精简机构的改革，但精简政府机构一般只倾向于考虑横向规模。如1982年3月8日进行了机构改革，精简机构也是其中的重要内容，国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减少到61个。1988年4月七届人大一次会议通过的改革方案，国务院部委由45个减少到41个，直属机构从22个减少到19个，非常设机构从75个减少到44个。1993年国务院机构改革撤销7个，组建、新建6个，更名1个，国务院组成部委为41个(含国务院办公厅)，比原来42个减少1个。国务院直属机构1