非典疫情的流行呼唤出台《紧急状态法》
四川川达律师事务所律师 牛建国
最近全国上下在党中央、国务院的统一领导下，全国人民同“非典”（传染性非
典型肺炎的简称）正在进行艰苦卓绝的抗争。从国务院、中央各部委到地方各级政
府先后采取了各种措施预防和消除非典的威胁，民众也自觉遵守和配合各级政府的
规定。笔者认为这些措施对于预防和控制疾病效果明显，但作为一个法律工作者绝
不能仅以客观的效果来评价政府的行政行为的恰当性，这当中的很多措施对社会的
正常秩序重新予以调整，涉及方方面面的法律问题，有点甚至涉嫌执法违法，应该
引起法学界重视。笔者建议参照世界其他国家的做法制定一部统一的《紧急状态法》。
一、当前政府行政措施遇到的法律尴尬
直至成稿时为止，中央部委发布的命令和措施包括但远不限于：
1、 卫生部规定，各级医院对于治疗非典的有效诊断和治疗方法必
须逐级上报卫生部；
2、 教育部和地方教育部门出台严禁组织学生假期出游的规定；
3、 从4月26日起，北京文化、工商、公安建议电信部门切断对全
市网吧的信息供应；
4、 从4月27日起，北京市民政局暂停婚姻登记，说是为了“避免
婚礼过多，间接减少人群聚集，从而更有效地防止非典的扩散”；
5、 4月25日，北京太阳宫乡芍药居委会责令30多户外地人员3
日内离京，否则“公安部门将强制执行”；
6、 卫生部发出通知，要求非典患者的遗体必须就地火化，并要求
“患者去世后，不得举行遗体告别仪式”；
7、 国家旅游局要求各地不得组织集体出游，已经组织的必须退团；
8、 4月23日，铁道部发出通告，4月22日前已购买的4月22日
至5月7日火车票的旅客，在开车前要求退票，可全额退票，不收手续费，
团体旅客退票也不受必须在开车前48小时的限制；
9、 4月24日，河南省文化厅发出紧急通知，全省各地大型公众娱
乐场所一律关闭；
10、 4月21日，民航总局发出通知，规定旅客已购“五一”期间的
机票可全额退票，不收手续费；
11、 国家计委及各省市物价部门对于治疗非典的药品实施了限价措
施。
此外，还有一些地方实行或者间接实行限制人员出入的措施。
以上的措施都有一个出发点，减少人员聚集，遏制非典的扩散，但是
这里面的法律依据何在？
疾病的诊断和治疗方法虽然不为专利法所保护，但不失为单位或者个
人的商业秘密，其具有一定的经济价值并能为权利人带来经济效益，卫生
部的规定具有强制征用的性质，从目前的立法来看欠缺法律依据。
公民的婚姻自主权由宪法授予，属于公民的基本权利，应受法律保护。
对于符合《婚姻登记管理条例》规定条件的申请，必须依法登记。目前还
没有哪部法律规定，在出现紧急情况时，可以暂停登记。
网吧和电信部门因信息服务存在合同关系，凭什么职能部门依职权“建
议”电信部门切断信息供应？电信部门停止信息供应的损失和违约损失由
谁来承担？
要求非典患者遗体就地火化，禁止举行告别仪式，死者亲属的哀悼权
如何保障？尸体有时也具有财产价值，如此处理是否涉嫌侵犯死者及其继
承人的财产权？
国家旅游局要求各地旅行社退团，说明白点就是要求旅行社单方解约，
旅行社的损失和违约赔偿如何处理没有下文，只有自认倒霉。
民航总局和铁道部要求民航企业和铁路企业，不得收取退票费实际上
也涉嫌对企业经营权的侵犯，因为退票的有关条件在与旅客订立运输合同
时就已经告知，该退票的规定应作为运输合同的组成部分，具有法律效力。
既如此，当发生退票时就应按合同办理，收取手续费如果事前已经告知旅
客则成为运输企业的一项权利，应受法律保护，但对权利的限制就凭主管
部门的一纸通知显得法律依据不足。
以上行政行为的共同后果是如果行政对象拒绝或者违反这些部门规定
时，行政责任不可避免。但是执行这些规定则对民事关系的另一方的民事
责任没有充足的抗辩理由，也就是说行政对象对他方的民事责任不能避
免。我国法院审理民事案件虽说参照部门规章，但对于合同关系的解除法
律则明确排除其适用，也就是说中央部委的规章不能作为民事违约的抗辩
理由。
笔者认为，尽管民众对目前的各种行政措施表示理解，但为了公众利
益而剥夺一部分权利主体的合法利益应该有法律依据（本文如无特别说
明，法律专指全国人大及常委会制定的法律）。因此，我们呼唤国家应尽
快出台一部统一的应对特殊状态的《紧急状态法》。
二、目前涉及特别状态的立法规定不能适应紧急状态的需要
我国目前涉及国家特别状态的法律条款散见于《专利法》、《人民警察
法》、《戒严法》、《价格法》、《传染病防治法》等。
《专利法》规定，在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公
共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型
专利的强制许可。
《人民警察法》规定了包括强行带离现场、依法予以拘留、留置盘问、
优先通行、优先使用、保护性约束、限制人员、车辆的通行或者停留、交
通管制、现场管制、强行驱散等行政强制措施，但这些规定主要是为了维
护社会治安和正常的社会秩序，一般限在公共场所实施，没有对公民基本
权利义务和民事关系额外调整。
对行政措施规定最为完全的应该是戒严法，该法规定戒严期间，国家
可以依照本法在戒严地区内，对宪法、法律规定的公民权利和自由的行使
作出特别规定。
这些限制措施主要有：
（一）禁止或者限制集会、游行、示威、街头讲演以及其他聚众活动；
（二）禁止罢工、罢市、罢课；
（三）实行新闻管制；
（四）实行通讯、邮政、电信管制；
（五）实行出境入境管制；
（六）禁止任何反对戒严的活动。
此外，还有交通管制、宵禁、特殊物品特别管理、临时征用、加强警
卫、对基本生活必需品的生产、运输、供应、价格等，采取特别管理措施。
这些措施的组织实施有一套严格的程序，可以达到迅速恢复社会秩序
的目的，该法主要特征是对公民权利和自由的行使作了变通或限制规定。
但是《戒严法》的局限也是显而易见的。首先，《戒严法》的适用仅限
于在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者
严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产
安全的紧急状态时；其次，公民的权利和自由大都为宪法授予，而宪法为
全国人民代表大会以绝对多数才能通过，但我国的《戒严法》却是全国人
民代表大会常务委员会以过半数通过的，有下位阶法律与上位阶法律冲突
之嫌，在立法技术方面值得进一步考究。
《价格法》规定，当重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上
涨，国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以对部分价格采取限定差价
率或者利润
省、自治区、直辖市人民政府采取前款规定的干预措施，应当报国务院备
案。当市场价格总水平出现剧烈波动等异常状态时，国务院可以在全国范
围内或者部分区域内采取临时集中定价权限、部分或者全面冻结价格的紧
急措施。依照规定实行干预措施、紧急措施的情形消除后，应当及时解除
干预措施、紧急措施。
该规定应该说对于紧急状态下遏制市场投机有一定的作用，但根据以
上规定，最近以国家计委名义的限价措施其行政主体的合法性就值得质
疑。
《传染病防治法》规定，当地政府可以针对传染病采取下列措施：
（一）限制或者停止集市、集会、影剧院演出或者其他人群聚集的活
动；
（二）停工、停业、停课；
（三）临时征用房屋、交通工具；
（四）封闭被传染病病原体污染的公共饮用水源。
针对疫情还可以对传染病病人和病原携带者采取隔离治疗的控制措
施。
在疫区，政府可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。
经省、自治区、直辖市政府决定，可以对甲类传染病疫区实施封锁；封锁
大、中城市的疫区或者跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致
中断干线交通或者封锁国境的，由国务院决定。
患鼠疫、霍乱和炭疽死亡等甲类传染病的，必须将尸体立即消毒，就
近火化。患其他传染病死亡的，必要时，应当将尸体消毒后火化或者按照
规定深埋。
《传染病防治法》虽然规定了地方政府的职能，但执法主体主要是卫
生部门，且规定的行政措施距传染病“太近”，着眼长远的很多预防措施
找不到法律依据，比如本文前述的部分措施。另外，该法也未对疾病流行
时的有关民事关系的调整作出特别规定。
综合我国目前紧急状态的有关立法我们不难看出，一是缺少一部应对
国家的紧急状态统一的法律，二是应对紧急状态的行政措施的规定立法层
次较低，行政措施的种类也是五花八门，缺乏可操作性。一旦出现紧急情
况，只能依靠公众的理解和支持即时作出规定。而令人担忧的是作出规定
的机关恰恰是执行机关居多，有违依法治国和依法行政的基本要求。因此
制定一部 《非典疫情的流行呼唤出台《紧急状态法》》
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最近全国上下在党中央、国务院的统一领导下，全国人民同“非典”（传染性非
典型肺炎的简称）正在进行艰苦卓绝的抗争。从国务院、中央各部委到地方各级政
府先后采取了各种措施预防和消除非典的威胁，民众也自觉遵守和配合各级政府的
规定。笔者认为这些措施对于预防和控制疾病效果明显，但作为一个法律工作者绝
不能仅以客观的效果来评价政府的行政行为的恰当性，这当中的很多措施对社会的
正常秩序重新予以调整，涉及方方面面的法律问题，有点甚至涉嫌执法违法，应该
引起法学界重视。笔者建议参照世界其他国家的做法制定一部统一的《紧急状态法》。
一、当前政府行政措施遇到的法律尴尬
直至成稿时为止，中央部委发布的命令和措施包括但远不限于：
1、 卫生部规定，各级医院对于治疗非典的有效诊断和治疗方法必
须逐级上报卫生部；
2、 教育部和地方教育部门出台严禁组织学生假期出游的规定；
3、 从4月26日起，北京文化、工商、公安建议电信部门切断对全
市网吧的信息供应；
4、 从4月27日起，北京市民政局暂停婚姻登记，说是为了“避免
婚礼过多，间接减少人群聚集，从而更有效地防止非典的扩散”；
5、 4月25日，北京太阳宫乡芍药居委会责令30多户外地人员3
日内离京，否则“公安部门将强制执行”；
6、 卫生部发出通知，要求非典患者的遗体必须就地火化，并要求
“患者去世后，不得举行遗体告别仪式”；
7、 国家旅游局要求各地不得组织集体出游，已经组织的必须退团；
8、 4月23日，铁道部发出通告，4月22日前已购买的4月22日
至5月7日火车票的旅客，在开车前要求退票，可全额退票，不收手续费，
团体旅客退票也不受必须在开车前48小时的限制；
9、 4月24日，河南省文化厅发出紧急通知，全省各地大型公众娱
乐场所一律关闭；
10、 4月21日，民航总局发出通知，规定旅客已购“五一”期间的
机票可全额退票，不收手续费；
11、 国家计委及各省市物价部门对于治疗非典的药品实施了限价措
施。
此外，还有一些地方实行或者间接实行限制人员出入的措施。
以上的措施都有一个出发点，减少人员聚集，遏制非典的扩散，但是
这里面的法律依据何在？
疾病的诊断和治疗方法虽然不为专利法所保护，但不失为单位或者个
人的商业秘密，其具有一定的经济价值并能为权利人带来经济效益，卫生
部的规定具有强制征用的性质，从目前的立法来看欠缺法律依据。
公民的婚姻自主权由宪法授予，属于公民的基本权利，应受法律保护。
对于符合《婚姻登记管理条例》规定条件的申请，必须依法登记。目前还
没有哪部法律规定，在出现紧急情况时，可以暂停登记。
网吧和电信部门因信息服务存在合同关系，凭什么职能部门依职权“建
议”电信部门切断信息供应？电信部门停止信息供应的损失和违约损失由
谁来承担？
要求非典患者遗体就地火化，禁止举行告别仪式，死者亲属的哀悼权
如何保障？尸体有时也具有财产价值，如此处理是否涉嫌侵犯死者及其继
承人的财产权？
国家旅游局要求各地旅行社退团，说明白点就是要求旅行社单方解约，
旅行社的损失和违约赔偿如何处理没有下文，只有自认倒霉。
民航总局和铁道部要求民航企业和铁路企业，不得收取退票费实际上
也涉嫌对企业经营权的侵犯，因为退票的有关条件在与旅客订立运输合同
时就已经告知，该退票的规定应作为运输合同的组成部分，具有法律效力。
既如此，当发生退票时就应按合同办理，收取手续费如果事前已经告知旅
客则成为运输企业的一项权利，应受法律保护，但对权利的限制就凭主管
部门的一纸通知显得法律依据不足。
以上行政行为的共同后果是如果行政对象拒绝或者违反这些部门规定
时，行政责任不可避免。但是执行这些规定则对民事关系的另一方的民事
责任没有充足的抗辩理由，也就是说行政对象对他方的民事责任不能避
免。我国法院审理民事案件虽说参照部门规章，但对于合同关系的解除法
律则明确排除其适用，也就是说中央部委的规章不能作为民事违约的抗辩
理由。
笔者认为，尽管民众对目前的各种行政措施表示理解，但为了公众利
益而剥夺一部分权利主体的合法利益应该有法律依据（本文如无特别说
明，法律专指全国人大及常委会制定的法律）。因此，我们呼唤国家应尽
快出台一部统一的应对特殊状态的《紧急状态法》。
二、目前涉及特别状态的立法规定不能适应紧急状态的需要
我国目前涉及国家特别状态的法律条款散见于《专利法》、《人民警察
法》、《戒严法》、《价格法》、《传染病防治法》等。
《专利法》规定，在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公
共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型
专利的强制许可。
《人民警察法》规定了包括强行带离现场、依法予以拘留、留置盘问、
优先通行、优先使用、保护性约束、限制人员、车辆的通行或者停留、交
通管制、现场管制、强行驱散等行政强制措施，但这些规定主要是为了维
护社会治安和正常的社会秩序，一般限在公共场所实施，没有对公民基本
权利义务和民事关系额外调整。
对行政措施规定最为完全的应该是戒严法，该法规定戒严期间，国家
可以依照本法在戒严地区内，对宪法、法律规定的公民权利和自由的行使
作出特别规定。
这些限制措施主要有：
（一）禁止或者限制集会、游行、示威、街头讲演以及其他聚众活动；
（二）禁止罢工、罢市、罢课；
（三）实行新闻管制；
（四）实行通讯、邮政、电信管制；
（五）实行出境入境管制；
（六）禁止任何反对戒严的活动。
此外，还有交通管制、宵禁、特殊物品特别管理、临时征用、加强警
卫、对基本生活必需品的生产、运输、供应、价格等，采取特别管理措施。
这些措施的组织实施有一套严格的程序，可以达到迅速恢复社会秩序
的目的，该法主要特征是对公民权利和自由的行使作了变通或限制规定。
但是《戒严法》的局限也是显而易见的。首先，《戒严法》的适用仅限
于在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者
严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产
安全的紧急状态时；其次，公民的权利和自由大都为宪法授予，而宪法为
全国人民代表大会以绝对多数才能通过，但我国的《戒严法》却是全国人
民代表大会常务委员会以过半数通过的，有下位阶法律与上位阶法律冲突
之嫌，在立法技术方面值得进一步考究。
《价格法》规定，当重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上
涨，国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以对部分价格采取限定差价
率或者利润
率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等干预措施。
省、自治区、直辖市人民政府采取前款规定的干预措施，应当报国务院备
案。当市场价格总水平出现剧烈波动等异常状态时，国务院可以在全国范
围内或者部分区域内采取临时集中定价权限、部分或者全面冻结价格的紧
急措施。依照规定实行干预措施、紧急措施的情形消除后，应当及时解除
干预措施、紧急措施。
该规定应该说对于紧急状态下遏制市场投机有一定的作用，但根据以
上规定，最近以国家计委名义的限价措施其行政主体的合法性就值得质
疑。
《传染病防治法》规定，当地政府可以针对传染病采取下列措施：
（一）限制或者停止集市、集会、影剧院演出或者其他人群聚集的活
动；
（二）停工、停业、停课；
（三）临时征用房屋、交通工具；
（四）封闭被传染病病原体污染的公共饮用水源。
针对疫情还可以对传染病病人和病原携带者采取隔离治疗的控制措
施。
在疫区，政府可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。
经省、自治区、直辖市政府决定，可以对甲类传染病疫区实施封锁；封锁
大、中城市的疫区或者跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致
中断干线交通或者封锁国境的，由国务院决定。
患鼠疫、霍乱和炭疽死亡等甲类传染病的，必须将尸体立即消毒，就
近火化。患其他传染病死亡的，必要时，应当将尸体消毒后火化或者按照
规定深埋。
《传染病防治法》虽然规定了地方政府的职能，但执法主体主要是卫
生部门，且规定的行政措施距传染病“太近”，着眼长远的很多预防措施
找不到法律依据，比如本文前述的部分措施。另外，该法也未对疾病流行
时的有关民事关系的调整作出特别规定。
综合我国目前紧急状态的有关立法我们不难看出，一是缺少一部应对
国家的紧急状态统一的法律，二是应对紧急状态的行政措施的规定立法层
次较低，行政措施的种类也是五花八门，缺乏可操作性。一旦出现紧急情
况，只能依靠公众的理解和支持即时作出规定。而令人担忧的是作出规定
的机关恰恰是执行机关居多，有违依法治国和依法行政的基本要求。因此
制定一部 《非典疫情的流行呼唤出台《紧急状态法》》
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