中国五十年宪政建设的困顿与前景

：缺乏法治保障的民主必然导致暴政或混乱。这也足以使宪法许诺的人权化为乌有。其次，“宪政即民主政治”几乎仅仅停留在价值判断上，没有技术性措施和操作手段作为其保障，结果是宪政止于宪法，而宪法流于形式。再次，将宪政等同于民主，实际上是降低了宪政的层次，也违背了历史。从历史的角度看，民主远远早于宪政，早在古希腊就有发达的民主制度，但我们却不能因此就说古希腊就有宪政。将宪政简单地看作民主政治，或者再加上一部宪法，必然会误导宪政的实践。这是我们历经数十年努力仍徘徊宪政大门之外的重要原因。同时，也要看到，有宪法未必有宪政。从1957年以后宪法的废弛到“文革”时期的“无法无天”，惨痛的历史告诫我们：仅有宪法是不够的！同样，如果我们仅仅宣告民主原则，而不把它变成实践，甚至以“政治运动”的方式而不是以民主的制度化、规范化来推进民主，也永远走不到宪政这一天。

第二，忽视对宪政文化的建设。

由于对宪政认识的偏颇，以为有了所谓的“民主”加上一部社会主义宪法，我们就建立起社会主义宪政，忽视了宪法、宪政对特定文化的依赖。在西方，宪法与宪政是其文化的必然产物。从根本上讲，我们的传统文化与西方的传统文化有着本质的不同。因此，必须对我们的传统文化进行改造，才能使之与宪法、宪政的内在品质相契。在这方面，我们至今未有清晰的认识。我们也强调所谓权利意识、宪法观念等宪政文化的养成教育，但却忽视了其背后的文化支撑——自由主义思想 。其结果，为几毛钱也要去打一场官司就叫做有权利意识，守法就是有宪法观念，完全背离了宪政的根本精神。总之，自由主义始终未能成为中国宪政建设的文化基础，而我们的宪政也一直未还原为它的本相。正如有学者指出的，要走上宪政之路，中国还需要一次真正意义上的自由、人权、平等思想的启蒙 。在笔者看来，中国要走上宪政，确实需要一次传统与文化的“革命”。

第三，未建立违宪审查制度，宪法未能至上。

从西方国家的经验看，违宪审查制度（或称司法审查制度）是宪政得以成立的一项关键性制度，是判断一个国家有无宪政的重要标志。如在美国，联邦宪法的起草者就认为，司法审查乃是一部宪法中必要的且不证自明的部分 。而在美国宪政实践中，司法审查已经成为“宪法拱门上的拱顶石”，是“宪法机器中绝对必要的部件，抽掉这个特制的螺栓，这部机器就化为碎片” 。总之，现代宪政国家必须确立宪法的至上权威并建立违宪审查制度来予以保障。我国现行宪法在序言的最后一段宣布：宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。但遗憾的是，我们并没有依据这一规定建立起违宪审查制度。其结果，违宪现象大量存在得不到纠正，长此以往，宪法作为法律规范效力尽失，权威扫地，根本大法，根本无用。

第四，片面追求宪法的政治象征，忽视宪法实践。

主要表现在，（1）宪法的制定和每一次修改，都不是宪法自身的发展使然，多是政治的要求，宪法未获得自主性，在某种程度上，甚至可以说宪法成为了政治的附庸。近年有学者提出“政策性修宪模式” 的概念并将我国宪法修改归于该模式，实则是宪法附属于政治在宪法修改问题上的表现。（2）宪法长期未获司法适用。不能由法院适用的法律就不是真正的法律。宪法不由法院适用，不仅使宪法失去了通过实践进行检验的机会和发展的动力，也最终导致宪法与社会现实相脱节。宪法的基本功能是规范功能，包括对政治的规范和对社会现实的规范。由于对政治的依附及与社会现实的脱节，宪法对政治和社会现实的规范功能几乎完全丧失。

三、走向宪政的关键：使宪法成为真正意义上的法律

（一）实施宪法是走向宪政的关键

近年，一些有识之士为中国的宪政开出了不少“药方”。如有学者认为，目前中国正在发生的经济、社会、文化、政治法制的变革并不会自然而然地导入宪政社会，没有一次对政治体制的改革不可能建立宪政 。言下之意，中国必须通过一次政治体制改革才能建立宪政。也有学者概括出宪政建设的具体途径，即健全社会主义市场经济体系；完善基本宪政制度（包括选举制度、政党制度、人民代表大会制度、社会自治制度等）；开展宪政教育，发展宪政文化，增强全民宪政观念；健全宪法监督机制 。另有学者提出重新制定一部全面确立宪政价值、完备宪政制度的新宪法以推进中国宪政建设的主张。

应该说，上述对中国宪政的这些认识是深刻的，对中国现下状况有着十分精准的把握。但笔者认为，如前述，我国现行宪法已确立了人权、民主和法治等基本价值原则，也基本具备了宪政的要素，因此，中国走向宪政的关键是实施宪法。只要我们将现行宪法变成一部实在法，使其应有的功能都得以充分实现，我们就可以逐步建立起宪政。进行一次彻底的政治体制改革同重新制定一部宪法一样，并不是完全必要的。我们现在政治中存在的诸多问题从根本上讲是因为它没有受到宪法的规制，是政治游历于宪法之外。只要宪法能够得到严格实施，这些问题完

全可以在现行宪法框架内得到解决。否则，即使进行一次彻底的政治体制改革，如果新的政治体制仍然不依宪法来运行即宪法不能规制政治；或者，即使我们重新制定一部非常理想的宪法，却不能得到有效实施，我们依旧不能实现宪政。

但是，笔者并不同意“实施宪法就是实行宪政”的观点 。因为，“实施宪法就是实行宪政”的观点暗示我们现下的宪法已经是一部非常理想的“宪政”宪法，只要把它变成现实就是宪政。实际上，现行宪法还存在很多的问题，比如，虽然确认了人权保障的价值原则却并未建立起相关的制度，宪法的规定还无法完全实现；宪法虽然宣告了自身具有最高法律效力，却未建立违宪审查制度，宪法自身的地位无法保障，等等。总体来说，我们的宪法还不完全是一部“宪政”宪法。因此，宪法本身也还需要在实施中逐步完善，最终成为一部“宪政”宪法。

其实，现行宪法最大的问题是它没有像其他法律一样得到全面实施。有人说，各级国家机关依据宪法设置并按照宪法规定运转，体现了宪法的规范作用，也就是宪法得到了实施。这种观点看似有道理，实则大谬不然。笔者认为，判断一套规则体系是否法律，根本的标准：一是它能否被法院适用，二是违反它后是否有相应的制裁。违反了规则却得不到制裁，则该规则就会沦为道德规范——只宣言式的或倡导式的作用。制裁是法律全面实施——任何机关、组织及个人都遵守它——的保证。制定法律的根本乃至唯一目的，是为了法院要适用它。宪法也莫不如此。因此，讲宪法实施，最为重要的是宪法在法院的适用，而且，宪法只有通过法院的适用才能够称得上真正意义上的法律。美国的宪政实践将这一点揭示得淋漓尽致，在那里，“（联邦）最高法院就是宪法” ，其法官也说：“我们在宪法下面。但是，被称之为宪法的是法官叫做宪法的法。”

一句话，中国实行宪政的关键是实施宪法，而实施宪法的关键是实现宪法的司法化。

（二）加强宪政制度建设是当前的核心任务

自1954年来，我们制定了四部宪法，对现行宪法也进行了四次修正，但我们还是不能说就建立起了完善的宪政制度。笔者认为，目前宪政建设最为迫切的是要尽快建立、健全以下三个方面的制度：

一是要尽快建立违宪审查制度。未建立违宪审查制度，是现行宪法最大的缺陷。学者们提出了建立违宪审查制度的多种方案。笔者认为，建立违宪审查制度要坚持以下原则：（1）权威性原则，即违宪审查机构及其最终的处理要具有权威。（2）中立性原则，即违宪审查机构要中立。（3）符合国情原则，即我们建立的违宪审查制度必要考虑与现下的政治制度相衔接，而不能照搬其他国家的相关制度。笔者认为，可将违宪审查制度分为两个部分。一个部分：在全国人民代表大会下设立宪法监督委员会，其职责就是对违宪审查的申请进行审查并作出是否违宪的裁决。另一个部分：赋予人民法院违宪审查权，对在诉讼过程中提出来的违宪审查申请进行审查，并作出裁决。具体设想是，在最高人民法院和各高级人民法院设宪法审判庭处理违宪审查案件，对各高级人民法院的裁决不服的可以上诉到最高人民法院；最高人民法院认为需要宪法监督委员会进行裁决的，报请该委员会裁决。

二是建立宪法诉讼制度。有学者经过深入研究得出结论说，我国宪法不能进入诉讼，不仅没有任何宪法的依据，也没有任何法律的、政策的、领导人讲话的依据，而且也不应视为有司法解释的依据。 但，从严格的意义上讲，我国宪法未进入诉讼领域，确是不争的事实。有宪法必有宪法诉讼。与一般法律相比，宪法具有特殊地位和特殊的规范力及特殊的推理方式，因此，应建立专门的、与其实诉讼制度相区别的诉讼制度即宪法诉讼。近年常有所谓宪法案件，有学者甚至称为宪法诉讼，是不科学的。因为，那些案件是依据民事诉讼或行政诉讼提起的，审理也是按照民事或行政诉讼的程序来进行的，因此，严格讲，这些案件只能称作民事诉讼或行政诉讼，而不是宪法诉讼。我们现在应该将建立第四种诉讼——宪法诉讼（其他三种为民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼）提上议事日程。如上述，将最高、各高级人民法院作为宪法案件审理法院，在进行宪法诉讼的过程中同时解决违宪审查问题。

三是健全宪法解释制度。对现行宪法的几次修改中，已形成了这样一个指导原则，即只对需要修改并已成熟的问题进行修改，可改可不改的问题不改，有些问题可以采取宪法解释的方式加以解决 。但令人遗憾的是，我国的宪法解释制度至今仍未完全建立起来，至今也未发生过一次正式的宪法解释。因此，必须健全和完善宪法解释制度，充分发挥宪法解释的功能。（1）赋予更多主体享有宪法解释权，最关键的是要赋予法院在审理案件中具有宪法解释权。

《中国五十年宪政建设的困顿与前景(第2页)》