政治体制改革与村民自治

村民自治是农民自己的创造，就象改革之初他们创造了家庭联产承包责任制一样。但村民自治获得如此迅速发展，则是政府强有力的引导和推动的结果，实际是党和国家在“人民公社”体制瓦解后对乡村政治体制和社会管理体制所作出的一种新的制度安排。从过去“政社合一”的集权体制转变为村民自治体制，是农村基层政治的重大变迁，是一种新的社会结构创新。这种制度安排和社会结构创新的必然性，出自子新时期广大农民日益增长的民主要求，出自于农村市场经济发展和社会全面进步的需要，出自于化解社会矛盾和保持农村社会稳定的需要。村民自治上述三方面的功能和作用，在一些村民自治搞得好的或比较好的地方已得到了比较充分的发挥。实践证明，党和政府在农村的这一制度创新和制度安排是成功的。在我国政治体制改革出现一些阻力和困难的情况下，学术界一部分同志提出中国政治体制改革应基

层开始，从村、乡镇、县一级一级向上推行，走出一条所谓“农村包围城市”的民主发展道路。

这是一个很值得重视和讨论的问题。这里首先涉及到一个应该搞清楚的问题，即村民自治是一种什么样的民主，它在国家民主化进程中处于什么样的地位，发挥什么样的作用。

民主首先是一种国家形式，一种国家形态或国家制度。作为国家制度的民主，属于治高层建筑和政治民主范畴。这是民主的本质和主要表现形态。除此以外，民主还有其它表现形态。比如，随着国家与社会的分离井二元化，政治将区分为政权政治与非政权政治，社会组织区分为政权组织和非政权组织，民主也将区分为政权民主与非政权民主。在非政权组织中所实行的非政权民主，即是一种同国家政权民主相区别的社会民主。尽管社会民主这个概念为民主社会主义者所推崇和强调，资产阶级政治学家也作过许多阐述，但我们仍没有理由把这个反映社会进步现象的概念拒之门外。

社会民主存在于广泛的社会生活领域，往往以社区民主、基层民主的形态表现出来。在一个现代民主国家，社区民主生长于社会的基层，繁荣于社会的千千万万个社区单位和自治团体，以至形成广泛的社区民主网络。美国著名政治学家乔·萨托利说：“这种网络可以繁荣于整个社会，从而为政治上层建筑提供社会支柱和基础结构”（乔·萨托利：《民主新论》，中国东方出版社1998年7月版，第10页）。社会民主的根本意义即在于此。

根据我国村民委员会组织法有关规定，村民自治是厂大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会民主制度。在这民主制度中，村民委员会不是一级国家政权组织，也不是基层政权的派出机构，向是具有独立法人资格的社区印台组织或基层群众自治组织，对本社区的资源拥有决定权和支配权。这一社区自治组织同国家政权没有直接的隶属关系，乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项；村委会领导人员由村民直接选举产生，任何组织和个人不得指定、委派或撤换全体村民有权直接参与村民自治范围内各类事项的民主决策、民主管理和民主监督。由此可见，村民自治是一种社区基层民主制度，是社会民主的一种形式，充分体现着“自治”的精神——－“我们自己管理自己”。这种民主所涉及的基本内容是基层社会生活中公共事务、公益事业的管理，而不是国家政权管理。实施这种民主的社会组织，虽然也要受到国家政权组织的管理和控制，但它本身不具有国家政权性质，不是国家政权的组成部分。这种民主的发展，既不与国家政权结构挂钩，又仅限于社会的基层，属于社区政治发展范围。 正确认识村民自治 这一种民主制度的属性和特点，至少有以丁几点价值或意义：

第一，既然村民自治是一种非政权性质的社区基层民主，在其发展和完善过程中，就不能把它当作一级国家政权看待，不能让村委会檀变为政权机构，也不能让村委会承担大量政权组织的任务。完善村民自治的首要目标，是要使村委会真正成为具有独立法人资格的社区自治组织，真正让村民依法自己管理自己，管理好同他们的利益直接相关的社会公共事务。

第二，村民自治作为一种社区民主和社区政治发展形式，既受到经济制度和经济发展水平的制约，又受到整个国家民主化进程的制约。随着 我囚社会主义市场经济制度的建立和完善，国家和农村经济发展水平不断提高，农业产业化、现代化以及农村城市化将有更大发展，而随着政治体制改革不断向前推进和民主政治目标的一步步实现，社会民主将会进一步扩大并日趋多样化，村民自治也将会在更高的层次上获得拓展和提高，甚至可能出现一种新的更适合当时农村经济政治发展需要的自治形式。

第三，村民自治作为一种社区民主非国家政权民主与国家政权民主有着密切的联系。社区民主总是一定国家政权和政治民主形态下的社区民上，其性质和发展前途，是山这个社会的国家政权民主决定的，归根到底是由这个社会的经济基础决定的。发展国家政权民主和扩大社区民主，是社会主义民主政治建设两个相互依存、相互促进的重要组成部分。但这两者又有着严格的区别。国家政权民主，是体现国家本质和政治制度核心内容的民主，它涉及到国体、政体以及国家权力结构等民主的根本问题。社区民主无论发展到哪一步，都不会也不应该进入国家权力民主领域，也不会直接影响国家民主制度的根本属性。因此，所谓由村民自治一级一级向上发展民主的说法足不确切的，也是不可能的。

国家政权民主与社区民主，在同家民主化过程中有着不同的地位和作用。如果说国家政权民主是“宏观民主”，社区民主则是“微观民主”如果说国家政权民主是“统领性民主”，社区民主则是被统领的“次级民主”；如果国家政权民主不向前发展，社区民主也不会有什么发展前途。社区民主的发展，可以为民主政治建设拓宽基础，提供社会支柱，壮大民主力量，推进国家民主化进程。从这个意义说，发展和扩大社区基层民主，是社会主义民主政治建设的基础性工程。对于一个原先缺乏民主根基的国家来说，大力营造这样的基础性工程，具有特别重要的意义。但是，存在于非国家权力系统的社区基层民主，不可能成为民主政治

建设的“主体工程”，村民自治作为一种“草根民主”，在党和政府的引导和支持下，能够发展力无限宽广、充满生机的“民主草原”，但它不可能直生长成具有标志性意义的参天大树——民主的大树。

民主政治建设的“主体工程”只能是国家政权民主的发展。政治体制改革的“重头戏”，应该是这一“主体工程”的建设。因此，我们要在积极支持、发展包括村民自治在内的社区民主的同时，不失时机地按照邓小平同志首先确定的政治体制改革蓝图，大力推进国家政权民主的制度性改造。

国家政权民主的制度性改造，实质上就是政治体制的转型问题。我国经济体制的转型十分肯定、明确，即由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变。而政治体制的转型，似乎不太肯定，不太明确。实际上，邓小平同志1980年提出的“党和国家领导制度的改革”，以及1986年多次阐明的政治体制改革的目标和内容，已经为我国政治体制的转型确定了一个基本框架。

邓小平同志多次讲过，我国原有政治体制的主要缺陷是：党政不分，权力过分集中，特别是领导者个人高度集权；缺乏民主法制，缺乏制度，实际上搞人治。按照邓小平同志的思路，我国政治体制转型的一个具有实质性意义的目标，是实现由个人高度集权的人治型体制向民主的法治型体制的转变。党的十五大所提出的“迸一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”的目标，为我国政治体制转型指明了正确方向。

围绕政治体制转型目标，从现在起，就要着力解决国家政权民主中的一些制度性问题。

第一，理顺权力关系，调整权力结构，切实解决“权力过分集中”问题，并形成有效的“以权制权”的民主监督机制，防止权力滥用和权力腐败。

第二，理顺党政关系，实行党政分开，把党的领导职能同国家机关治理国家的职能，特别是政府的行政管理职能划分清楚，并以法律形式确定下来。“党要管党”，“党要从严治党”，切实加强党的领导。与此同时，要切实改善党的领导，改进党的领导方式和执政方式，要善于把党的路线、方针、政策变为国家法律，领导人民依照法律治理同家。

第三，把发展民上同健全法制有机结合起来，积极推进依法治国方略，建设法律神圣的人民民主国家。变人治为法治，变个人权威为法理权威，变人治政府为法治政府，严格按照宪法和法律管理国家事务和社会事务，一切党政机关和所有党政官员都要置于法律的管制之下，都必须在宪法和法律范围内活动。

政治体制改革还有其它一些重要任务，但上述三条是最具根本意义的制度性问题。只有在这些方面进行制度创新，才能实现政治体制的转型，才能实现建设社会主义法治国家的历史性任务。政治体制转型，涉及到整个国家权力体系的调整，涉及到党和国家领导体制的重大转变，进行这样的改革，所遇到的困难和障碍会更多些、更复杂些，应该慎之又慎。但现实和未来告诉我们，不进行这样的实质性改革就没有出路，延缓这方面改革可能会出更多的麻烦。唯有抓住根本，稳步推进，才有希望。