新中国人大制度演进的三个阶段

时期人大制度的发展既有恢复原有制度的成分，又有新增内容存在，不可能保证所有的法律规定都能够完全满足制度运作的要求。而且，人民代表大会制度所要求的另外一些重要的法律，也并没有能够在这一时期出台。
　　
　　在1982年以后的时期中，制度的修补和填充就成为人民代表大会制度发展过程中的重要内容。在选举制度方面，全国人大常委会在1983年推出的《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》，不但填补了1982年《选举法》所留下的相当一部分漏洞，而且还在很大程度上细化了先前的一些粗陋规定。1986年修改的《选举法》，则再次巩固和完善了一些新的制度规范。与此类似的是，《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》和《地方组织法》也在这一时期经历相应的补充和完善。
　　
　　1984年制定的《民族区域自治法》，正式解决了作为人民代表大会制度重要组成部分的民族区域自治制度无法可依的窘况。此后，1992年通过的《代表法》则为代表的权利保障和义务配置提供了基本的法律依据。而1994年《预算法》的出台，则正式标志着人民代表大会得以正常运作的各个方面，都已经树立起了基本的框架。
　　
　　三、调适性阶段：1994—
　　
　　这里的调适性(adaptation)意味着，人民代表大会制度正在逐步适应新的经济社会发展，并与中国的政党制度和人大制度所内含的行政制度、司法制度和军事制度等，进行新的相互调整和适应。
　　
　　当代中国的人大制度继承了不少苏维埃的成分，而人大制度建立之时，又正值新中国向计划经济迈进之际。以军事动员和计划经济为基础而建立起来的人大制度，在整个国家进入市场经济之后，不但面临着如何供给市场经济的立法需求的问题，同时还面临着自身如何适应市场经济及社会转型所产生的新环境问题。与此同时，在新的条件下，中国的政党制度、人大制度，以及人大制度所内含的行政、司法和军事制度等，都在经历一个如何适应市场经济，并在市场经济的背景下按照自身的逻辑展开的共同倾向。在这种新的背景下，一些新的制度之间的拉扯、冲撞和磨合，就会带来原有的制度在新环境下如何调适的问题。
　　
　　在这一阶段，体现人大制度的调适性的一个重要标志就是，与人大制度相关的一些法律制定和出台节奏开始明显放慢，立法与社会需求之间的矛盾开始增多。例如，从1986年开始动议的《监督法》，历经20年之后才在2006年出台。而且其最终出台的版本与当初动议的原型相比．已经出现了巨大的差异。再如，1994年制定的《预算法》虽然标志着前一阶段的终点，但是这一法律的实施随即就引出了不少的制度冲突，而相关的法律修改至今未能完全。《选举法》虽然已经在这一阶段再次经历了三轮修改，但是每一次修改之后都面临着法律没有完全预料到的新现象。综合范文而《代表法》的修改过程则更是充满了争议。
　　
　　这一阶段的另一个重要现象就是，从党的十五大前后开始，党委书记兼任人大常委会主任的现象越发增多。在省一级，1997底只有3例，1998年底有7例．1999年底有11例，2000年底有10例，2001年底有8例，2002年底有11例，2003年底则达到23例，至2006年底已经达到24例。总体而言，在省这一级，除省委书记是政治局委员的省份外，基本上都由省委书记兼任人大常委会主任。在省以下虽然因省而异，但绝对数量无疑是大大增加了。
　　
　　如果说党委书记兼任人大常委会主任的现象，主要体现的是政党制度与人大制度之间的调适的话，那么，政府工作报告和法院工作报告所获得反对票数的增多，则意味着人大制度内部的各个机构主体之间，同样正在经历着一个新的调适性阶段。
　　
　　本文力图从人大制度的功能性变迁的角度，在合法性、法制化和调适性这三种理论框架参照下，重新提出一种理解中国人大制度变迁的新途径。这一新途径可以让我们从另外一些侧面，看到中国人大制度发展过程中容易被忽视的一些重要方面。这一新途径的基本发现是，在人大制度发展的不同阶段，都存在着不同的核心功能差异：正是这一核心功能差异的存在，不但使得中国人大制度在不同阶段的发展重心不同，而且也导致了在同一阶段的不同领域中的差异性发展。
　　
　

《新中国人大制度演进的三个阶段(第2页)》