把信访工作纳入大司法的轨道

术监督局这样的机构，在食品药品、汽车配件等涉及公共安全产品的生产消费领域出台国家强制认证标准，那么社会的物质生产系统将是无法想像的。同样道理，在当今信息社会和知识经济时代背景中，国家管理活动如果没有一个强有力的管理部门对政府提供的公共服务产品的标准、程序等方面进行有效的管理，我们也很难想象整个社会的管理活动会井然有序有条不紊的展开。在我国由于司法行政职能的人为割裂，将司法行政系统拆分为目前的司法、信访、综治等多个机构，造成部门林立，人员雍肿，职责交叉，互相推诿。这方面法制健全的国家的机构设置给我们很大的启示，美国司法部就相当于我们的信访局、法制局、司法局、甚至包括公安、检察（除反贪职能外），美国司法部长兼联邦总检察院长，也是联邦政府的法律事务首脑，充当总统和政府行政部门首长的法律顾问，还管理和监督联邦警察系统。法制健全的国家其司法行政机构设置虽然不尽相同，但有一点是共同的，那就是司法行政表现出高度的统一性。毕竟市场经济有其规律性的东西，谁违反了这种规律，谁必将为之付出高额的代价和成本。目前国内由于缺乏一个完整统一的司法行政系统，在政府宏观决策面缺乏指导性，在政府微观操作面缺乏协调性，因之引发了大量的社会矛盾。在这些矛盾的解决过程中，一方面表现为正常的现有设置的司法行政资源大量闲置，无所事事，而另一方面大量的社会矛盾涌向信访渠道，形成一浪高过一浪的信访潮，这种反差十分明显的现象，对现代法治的建设构成毁灭性的冲击。
二、整合资源，调整机构，将信访问题的处理纳入正常的法制化轨道
从上面分析我们不难看出，目前信访这种无序状态同机构设置及运作的不科学不合理有着直接的联系，在很大程度上是源于多年来中国社会社会矛盾处理的系统性和结构性矛盾的积累。因此从国家制度建设的宏观层面，重新估价信访的价值，整合职能，调整机构，在国家政治结构中重塑纾缓社会矛盾的通道，进而建立起社会稳定的长效机制是摆在中国社会面前一项迫在眉睫的任务。具体地说，就是在县市级将信访局法制局司法局以及综治、研究中心等机构合并为一个机构（这样的机构调整在现有的法律框架下有比较充分的法理依据，同现行法律不发生大的冲突，当然更大的司法行政体制改革有赖整个司法体制改革的推进以及对宪法法律的修改），同时设立公职律师事务所，形成统一完整的政府司法行政构架，对信访问题实行标本兼治，从而建立起社会稳定的长效管理机制。
（一）有利于将大量信访问题引向法制化解决轨道，充分发挥法律规范的引导预测评价作用。在平时的工作中，绝大多数信访矛盾往往通过人民调解、行政执法以及诉讼等在法制的框架内能够得到妥善解决。然而，信访渠道解决社会矛盾既不要诉讼费，又不要代理费，甚至可以满足其不合法不合理不合情的要求。根据“二者相较取其轻”的经济学规律的原理，实践中即使可以通过法律诉讼渠道解决，信访当事人也宁愿选择信访而不愿意进行诉讼。为此，在现阶段，我们可以降低法律援助门槛，扩大援助范围，除向来访者包括由非公权原因引起的社会矛盾引发的信访者提供法律咨询、人民调解（广义上也是法律援助）外，直至免费为其诉讼，减缓免交诉讼费，把信访问题引导到正常的司法框架内解决。与其化钱买平安在个案上，不如化钱买平安在制度建设上，同样是化钱买平安二者的社会效果完全不同。后者可以发挥法律的规范作用，即可以将对已发生、即将发生或将来要发生的社会事件和行为引导到司法渠道，可以对已发生或即将发生、将来要发生的社会事件和行为的处理结果进行预测，可以对已发生或即将发生、将来要发生的社会事件和行为进行评价，从而将社会矛盾处理进入良性循环的轨道，切断信访案件的恶性循环。
（二）有利于对规范性文件进行可行性分析，促进决策的科学化民主化法制化专业化。许多信访案件的源头出在规范性文件的纰漏上，加强政府决策的法律可行性分析从源头上防止信访现象发生已经显得越来越重要。首先，这是适应法律本身的复杂性需要。在某种意义上说，行政法律关系比起民事法律关系刑事法律关系更加复杂。历史上的德国曾经集大量专家学者希望制订一部大而全的行政法，最终因技术难度太大或者说技术上根本不可行而流产。我国转型期的法律问题比起法制健全的国家更是复杂的多，从五十年年代的生产资料私有制的社会主义改造到目前以建立符合社会主义市场经济要求的现代产权制度为目的的改革，二者几乎相向而行，这就决定了我国法律关系的极其复杂性。其次是由于操作技术上的需要。由于社会的发展、新科技的发现、人们认识能力的限制，立法根本不可能穷尽现实生活中的所有现象，尤其在行政法领域更是如此，在通常情况下行政法的不完善处往往需要出现类似的个案后才能发现。因此信访个案中隐藏着丰富的信息，在政府规范性文件的制订修改中要善于利用这种信访资源。三是社会管理的现状需要。由于我国公务员队伍没有政务和业务类之分，许多优秀的业务类公务员往往提拔到政务类的行政领导岗位，随着政府的换届而变动其工作岗位，新来的同志又有一个熟悉业务的过程，这样换届以后很容易造成业务的断层，因而引起决策的失误，因此建立和培养这样一支专业的法律知囊团队伍在当前政府工作中已显得十分迫切。然而在县市级政府法律专业人才资源紧缺，而有限的法律资源又分布在司法法制信访等不同机构，法制机构对规范性文件的审查囿于人力条件的限制，往往是心有余而力不足。将信访法制司法机构合并，正好能

够弥补目前体制和机制上的不足，达到人才互补，资源共享，发挥整体优势，从而促进决策的科学化民主化法制化专业化及公共政策的稳定性连续性，提高政府的执政能力和水平。
（三）有利于正确区分上下级政府的职责，规范政府的行政行为。不少越级信访涉及到土地征用、房屋拆迁，缺少司法救济渠道。而到上级政府上访后，往往以“谁家儿子谁家抱”、“谁主管谁负责”的理由要求下级政府千方百计去领回。其实上下级政府的职责和权限都是有法律明确规定的，下级政府和上级政府都必须依法行使权力。对于司法救济渠道没有畅开的信访，上级政府可以建立起听证或复议这样的程序，对于下级政府作出的决定，如果符合法律法规的，予以维持。如果违反法律法规的，予以撤销。对于部份正确部份错误的决定，予以撤销错误的部份维持正确部份。对于错误部份或者要求下级政府重新作出决定，或依法径行作出决定。同时对处置失当、决策失误、甚至违法乱纪、激化社会矛盾的官员移交至相关部门予以惩处。这样既维护了下级政府的威信，又加大了对下级政府的监督力度。目前上级信访机构在人力资源及机构设置上这样操作有很大难处，如果大司法框架建立后，这类操作在法律上具有一定的可行性的，并且可以进行类似香港那样的申诉专员制度的探索。
（四）有利于实现政府结构性转型，加快和推进我国的社会主义市场经济体制改革进程。以公共服务为目标的政府转型为重点的结构性改革，标志着中国的改革进入关键的最后攻坚阶段，为此提出了责任政府、有限政府、透明政府、效率政府、诚信政府等一系列法制政府理念，然而这些目标的实现具有很强的操作技术性要求。如追求责任政府的目标时必然要求做到 “执法有依据、有权必有责、用权受监督、违法必追究、侵权须赔偿” ，实现权力与责任的统一，然而实践中即使象最基本的官员问责制也缺乏一系列可操作性的具体规定，如问什么事的责？问哪个官员的责？由谁来问责？以什么程序问责？在建立有限政府的过程中，政府权力来自于人民通过法律的授予，在法律授权的同时也规定了权力的界限，政府只有在法律的权限内才能获得行为的合法性。为此当前政府所要解决的一个重要问题是必须建立起公共财政体系，各级财政退出竞争性行业的投资，改变政府对土地、货币等重要生产要素的供给过多干秩，防止政府与民争利，然而我们缺少相关的制度配套。透明政府的要求是政府的行为具有明确性和可预测性。政府信息除涉及国家秘密和依法受保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开，必须依法保障行政相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权，把公开作为监督政府行为、杜绝腐败和保障社会公平的手段。这就要求各级政府建立新闻发言人制度，完善信息披露制度和新闻发布制度，建立电子政府和实现网上办公，实现阳光政府。另外如效率政府诚信政府等所有这一切理念的提出，都涉及到大量的社会管理事务，都有一个扎扎实实的决策、实施和监督过程，急需要有一个超脱部门利益和相对独立的宏观改革的协调、指导和管理机构，以确保政府转型与市场化改革、宏观政治经济政策的内在一致性。目前由经济学家郎咸平引发的国企如何改革的大争论，有人把问题归结为中国法学家在国企改革中缺场，在笔者看来，与其说是法学家的缺场，不如说是司法行政的缺位，即产权制度改革缺少制度平台及严格的行政法制监督。假如我们已经建立起了在大司法理念下司法行政机构，那么我们既能够从信访行政复议等渠道听取行政相对人利害关系人的意见，又能够考虑到政府部门的行政需要，通过听证这样的决策平台，从而让政府做那些应该做做得了做得好的事情，防止行政权的越位错位失位。尤其是在我国不象国外法制健全的国家，具有法律背景的政务员资源稀缺的行政环境中，高规格配备这种机构强化这种职能显得更加必要。正如审计工作运用现代经济手段，去规范政府的经济管理一样，司法行政运用法律手段，去规范政府权力的运作。所有这一切都是以专业化的技术手段为基础，对政府违规行为进行约束和预防，从而使政府各个部门自觉不自觉地是对现代政治规则的认同，进而实现政府结构性转型，加快和推进我国的社会主义市场经济体制改革进程。
（五）有利于司法公正 ，增强司法的公信力。司法公正是社会公正的最后一道防线，司法不公将导致人们对整个社会失去信心，直接威胁到整个社会的诚信基础。然而

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