把信访工作纳入大司法的轨道
旷烛 浙江省上虞市法律援助中心
内容提要：由于信访机构设置及运作的不科学性不合理性，为此我们已经付出了极大的代价，迎来了一次又一次的信访洪峰。如果我们还是继续强调重视信访这种非法治化的解决社会矛盾的手段，甚至企图用立法来强化信访的这种功能，那么我们将不得不继续品尝破坏法治所带来的恶果。执政者预期的社会稳定的目标非但没有实现，反而陷入一种更为可怕的恶性循环之中。从国家制度建设的宏观层面，整合资源，调整机构，把信访局法制局司法局综治办等机构合并成一个部门，形成大司法行政理念的格局，将信访问题纳入国家正常的法制轨道内妥然解决，打破目前信访案件恶性循环的链条，进而建立起长治久安的社会矛盾处理体系，才是解决信访问题的根本出路所在。
关键词：信访 司法 改革 法治
应当说，信访在计划经济时代，作为解决社会矛盾的一种有效手段发挥了较好的作用。但随着社会主义市场经济体制的逐步建立，国家民主法治建设的推进，这种司法架构外体外循环的方式解决社会矛盾的渠道其缺陷已越来越突现出来。资料表明，2000年全国县级以上三级信访部门受理的群众信访总量是1995年的2.13倍。1996年至2000年，全国县以上信访部门受理的群众集体上访批次和人次分别是第四次全国信访工作会议前13年的2.06倍和2.75倍。为此，我们要从树立和落实科学发展观的重要性和紧迫性的战略高度，转变执政方式提高执政能力和水平的现实需要来正确认识和处理当前复杂的信访现象。
一、信访运作及与之相关的机构设置的不科学性不合理性是形成信访案件居高不下的直接的根本的原因
信访总量居高不下的原因固然同我国社会处在转型时期有关，但信访运作的不规范性及体制设置本身的不合理性是导致目前信访洪峰及无序信访这种不正常现象的最直接最根本的原因。换句话说，转型时期固然有大量的社会矛盾，但通过合理的制度和体制安排，这种社会矛盾完全可以而且必须在国家法制的框架内妥善解决 。在目前，尤其要找出信访的症结所在，以便对准下药。
（一）信访机构运作的不规范性是导致目前信访潮现象的直接原因。实践中绝大多数信访通过批转督解决，其中部份通过直接协调处理。这样就会有二种结果，一是满足了来信来访者的要求，最终予以解决，信访得以平息。二是由于所提出的要求不合法不合情不合理，未能满足信访者的要求，最终无法得到解决，信访还是如故。但通过信访这种非法治化的手段解决社会矛盾，无论其结果是否得到真正解决，其对制度建设的效果是极为消极的。
一是在信访件中，满足了来信来访者的要求，最终得到了解决。这里有二种情形，第一种情形是，来信来访者反映的合情合理合法，问题得以解决。第二种情形是来信来访反映的不合情不合理不合法，或者部份合情合理合法，却提出了过高的非份的要求，在“化钱买平安”、“稳定压倒一切”的口号下，通过领导包案处理信访大要案责任制、信访工作量化考评制度、信访工作领导责任追究制度等形式，以明显违反现行法律的规定为代价来满足其非份的要求，从而达到息访的效果。显然第一种情形完全可以通过正常的行政法制监督、司法救济等方式予以解决，没有必要叠屋架床，另立信访机构。至于第二种情形，其危害性更大，它直接视法律为儿戏，使法制在社会生活中的权威和尊严丧失殆尽。
二是由于所提出的要求不合法不合情不合理，未能满足信访者的要求，最终无法得到解决。这类情况也占有相当一部份，如果缺乏专业接待的水准，很容易造成信访者与党和政府产生对立情绪。实践中常会碰到这样的接待场面。一是由于缺乏专业知识，大讲官话套话，环顾左右而言它。有的接待者就来信来访的具体问题不谈，而大谈特谈一些放之四海而皆准的真理，如“应该解决的我们马上解决”、“一时难以解决的我们创造条件努力解决”等等不一而足，来信来访者本来就缺乏同政府部门打交道的经验，而且往往从经验的实体公正的理念来判断事物，既然来上访他自己就认为事情是有冤屈的，于是本来依法无法解决的问题便寄予了很高的期望。二是由于缺乏专业知识的了解，听了一面之词，对信访问题进行不适当的表态甚至承诺，使问题更加复杂化。如有的信访问题根本不属于法院主管范围或者技术上根本无法进行诉讼，信访接待者告诉来访者通过诉讼解决。最后法院不受理或驳回，弄得无论是法院还是接待者自己都十分被动，而信访还是解决不了。这样反复几次后，少数来信来访者摸索出了经验，或者采取越级上访的办法，给地方政府施压，或者采取更加激烈对抗的方法，不达目的不罢休。随着时间的推移，这类信访转变成老大难信访，于是在化钱买平安的理念指导下，最终以迎合来访者不合理的要求为代价得以平息，纳入了上面所述的第二种情形。
从上面的分析可知，由于处理信访问题的指导思想出现了偏差，违背了当时设立信访机构的初衷，把信访工作当作了稳定工作的总指挥部，面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访，上有领导指令化解的压力，下有群众极端不满的怨气，相当一部分基层信访问题的处理中不得已采取强压、妥协、哄骗等法治以外甚至违法的方法。然而更大的悲剧在于这种现状已形成恶性循环，即通过个案的解决，舆论的宣传，使大量的社会矛盾涌向信访渠道，不少信访者为了达到目的，在每年的“两会”期间进行择机信访，重复访越级访集体访愈演愈烈。这个恶性循环象滚雪球一样，越滚越大，已经成为当前影响社会政治稳定的一个突出因素，使更多人宁信访而不信法。
（二）包括信访机构在内的司法行政机构设置的不科学性是产生这种现象的根本原因。正如国家信访局局长周占顺所说的那样，目前大量的群众信访特别是群众集体访反映的问题中80%以上有道理或有一定实际困难和应予解决的，80%以上可以通过各级党委政府的努力加以解决的，80%以上是基层应该解决也可以解决的问题，然而问题的关键在于这一切应该控制在国家法制平台内有效地予以解决，而绝不能让这种社会矛盾形成目前的信访潮。面对着一浪高过一浪的信访潮现象，我们不得不去认真反思这种充满了悖论和矛盾的信访制度安排，可以这么说，我国社会矛盾疏导机制结构设置的的不科学性尤其是政府司法行政运作系统的断裂和缺乏协调，才造成目前信访居高不下的一个根本原因。
一是在宏观决策层面缺乏政府司法行政的指导。尽管我们把信访矛盾的出现归责为新旧体制的转轨、利益格局、体制和制度的缺陷及政府工作人员素质等诸多因素，但所有这些因素本身一般不能直接引起信访，信访现象之所以发生，从管理的角度看，主要还是出在公共决策没有充分考虑到上述的诸多因素。因此只要我们牢牢抓住政府决策这一关键环节，就有可能大大减少信访发生的概率。如涉及企业改制的许多信访问题的发生，不少是源于改制规范性文件的失误，而规范性文件的失误，一个重要环节是改制文件的法律非诉分析这一决策环节没有到位。这在当前信访中占有相当一部份。当然在法律法规没有完善的情况下，探索过程中的失误甚至失败是难免的，我们不能够以现在的眼光来苛求前人。但在法律法规日益健全的今天，决策的科学化民主化的问题越来越突出，特别是当前以政府转型为重点的结构性改革，已经直接触及了某些政府部门的利益调整，以及中央与地方的利益关系，使改革更具复杂性和艰巨性。往往是不同的阶层不同的人们对同一事情会持不同的甚至完全相反的意见
二是在微观操作面缺乏政府司法行政事务管理的协调。政府对公共事务的管理，在某种程度上是一种协作管理的过程。这就要求政府全面开放公共事务的治理边界，政府以对话、商谈、合作的方式，以真诚、正确、合理的态度建立与非政府组织和公民社会的合作伙伴关系。谁来监督和保证这些技术性非常强的公共行政事务规范操作？例如，国家把审判作为解决社会矛盾的最后平台，然而纠纷一方当事人往往要到各政府部门收集证据材料，在处理公众知情权和企业个人隐私权商业秘密的关系上，各部门以各自的理解为标准，有的甚至以同一岗位的不同公务员理解为标准，往往以涉及到商业秘密个人隐私等理由拒绝查询。更有一些机关档案管理混乱，难以查询，有的甚至将档案资料遗失，致使诉讼难以进行。经济学原理告诉我们，木桶容量的大小不是取决于组成木桶最高的那块木板，而是取决于最低的一块木板的高度。国家制度规定的最好，如果其中任何一个环节出现了问题，那么制度的规定就打了折扣，甚至根本无法执行。由于在微观操作面政府行政管理和协调的缺失，在立法、行政、司法内部及其相互之间，在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等政府公共职能行使上出现了不少法律和制度衔接的障碍和漏洞，由于这种原因引发的信访在当前信访中也占相当大的比例，其表现形式往往为个体访。
市场经济发展到今天，如果我们没有象标准技 《把信访工作纳入大司法的轨道》
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内容提要：由于信访机构设置及运作的不科学性不合理性，为此我们已经付出了极大的代价，迎来了一次又一次的信访洪峰。如果我们还是继续强调重视信访这种非法治化的解决社会矛盾的手段，甚至企图用立法来强化信访的这种功能，那么我们将不得不继续品尝破坏法治所带来的恶果。执政者预期的社会稳定的目标非但没有实现，反而陷入一种更为可怕的恶性循环之中。从国家制度建设的宏观层面，整合资源，调整机构，把信访局法制局司法局综治办等机构合并成一个部门，形成大司法行政理念的格局，将信访问题纳入国家正常的法制轨道内妥然解决，打破目前信访案件恶性循环的链条，进而建立起长治久安的社会矛盾处理体系，才是解决信访问题的根本出路所在。
关键词：信访 司法 改革 法治
应当说，信访在计划经济时代，作为解决社会矛盾的一种有效手段发挥了较好的作用。但随着社会主义市场经济体制的逐步建立，国家民主法治建设的推进，这种司法架构外体外循环的方式解决社会矛盾的渠道其缺陷已越来越突现出来。资料表明，2000年全国县级以上三级信访部门受理的群众信访总量是1995年的2.13倍。1996年至2000年，全国县以上信访部门受理的群众集体上访批次和人次分别是第四次全国信访工作会议前13年的2.06倍和2.75倍。为此，我们要从树立和落实科学发展观的重要性和紧迫性的战略高度，转变执政方式提高执政能力和水平的现实需要来正确认识和处理当前复杂的信访现象。
一、信访运作及与之相关的机构设置的不科学性不合理性是形成信访案件居高不下的直接的根本的原因
信访总量居高不下的原因固然同我国社会处在转型时期有关，但信访运作的不规范性及体制设置本身的不合理性是导致目前信访洪峰及无序信访这种不正常现象的最直接最根本的原因。换句话说，转型时期固然有大量的社会矛盾，但通过合理的制度和体制安排，这种社会矛盾完全可以而且必须在国家法制的框架内妥善解决 。在目前，尤其要找出信访的症结所在，以便对准下药。
（一）信访机构运作的不规范性是导致目前信访潮现象的直接原因。实践中绝大多数信访通过批转督解决，其中部份通过直接协调处理。这样就会有二种结果，一是满足了来信来访者的要求，最终予以解决，信访得以平息。二是由于所提出的要求不合法不合情不合理，未能满足信访者的要求，最终无法得到解决，信访还是如故。但通过信访这种非法治化的手段解决社会矛盾，无论其结果是否得到真正解决，其对制度建设的效果是极为消极的。
一是在信访件中，满足了来信来访者的要求，最终得到了解决。这里有二种情形，第一种情形是，来信来访者反映的合情合理合法，问题得以解决。第二种情形是来信来访反映的不合情不合理不合法，或者部份合情合理合法，却提出了过高的非份的要求，在“化钱买平安”、“稳定压倒一切”的口号下，通过领导包案处理信访大要案责任制、信访工作量化考评制度、信访工作领导责任追究制度等形式，以明显违反现行法律的规定为代价来满足其非份的要求，从而达到息访的效果。显然第一种情形完全可以通过正常的行政法制监督、司法救济等方式予以解决，没有必要叠屋架床，另立信访机构。至于第二种情形，其危害性更大，它直接视法律为儿戏，使法制在社会生活中的权威和尊严丧失殆尽。
二是由于所提出的要求不合法不合情不合理，未能满足信访者的要求，最终无法得到解决。这类情况也占有相当一部份，如果缺乏专业接待的水准，很容易造成信访者与党和政府产生对立情绪。实践中常会碰到这样的接待场面。一是由于缺乏专业知识，大讲官话套话，环顾左右而言它。有的接待者就来信来访的具体问题不谈，而大谈特谈一些放之四海而皆准的真理，如“应该解决的我们马上解决”、“一时难以解决的我们创造条件努力解决”等等不一而足，来信来访者本来就缺乏同政府部门打交道的经验，而且往往从经验的实体公正的理念来判断事物，既然来上访他自己就认为事情是有冤屈的，于是本来依法无法解决的问题便寄予了很高的期望。二是由于缺乏专业知识的了解，听了一面之词，对信访问题进行不适当的表态甚至承诺，使问题更加复杂化。如有的信访问题根本不属于法院主管范围或者技术上根本无法进行诉讼，信访接待者告诉来访者通过诉讼解决。最后法院不受理或驳回，弄得无论是法院还是接待者自己都十分被动，而信访还是解决不了。这样反复几次后，少数来信来访者摸索出了经验，或者采取越级上访的办法，给地方政府施压，或者采取更加激烈对抗的方法，不达目的不罢休。随着时间的推移，这类信访转变成老大难信访，于是在化钱买平安的理念指导下，最终以迎合来访者不合理的要求为代价得以平息，纳入了上面所述的第二种情形。
从上面的分析可知，由于处理信访问题的指导思想出现了偏差，违背了当时设立信访机构的初衷，把信访工作当作了稳定工作的总指挥部，面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访，上有领导指令化解的压力，下有群众极端不满的怨气，相当一部分基层信访问题的处理中不得已采取强压、妥协、哄骗等法治以外甚至违法的方法。然而更大的悲剧在于这种现状已形成恶性循环，即通过个案的解决，舆论的宣传，使大量的社会矛盾涌向信访渠道，不少信访者为了达到目的，在每年的“两会”期间进行择机信访，重复访越级访集体访愈演愈烈。这个恶性循环象滚雪球一样，越滚越大，已经成为当前影响社会政治稳定的一个突出因素，使更多人宁信访而不信法。
（二）包括信访机构在内的司法行政机构设置的不科学性是产生这种现象的根本原因。正如国家信访局局长周占顺所说的那样，目前大量的群众信访特别是群众集体访反映的问题中80%以上有道理或有一定实际困难和应予解决的，80%以上可以通过各级党委政府的努力加以解决的，80%以上是基层应该解决也可以解决的问题，然而问题的关键在于这一切应该控制在国家法制平台内有效地予以解决，而绝不能让这种社会矛盾形成目前的信访潮。面对着一浪高过一浪的信访潮现象，我们不得不去认真反思这种充满了悖论和矛盾的信访制度安排，可以这么说，我国社会矛盾疏导机制结构设置的的不科学性尤其是政府司法行政运作系统的断裂和缺乏协调，才造成目前信访居高不下的一个根本原因。
一是在宏观决策层面缺乏政府司法行政的指导。尽管我们把信访矛盾的出现归责为新旧体制的转轨、利益格局、体制和制度的缺陷及政府工作人员素质等诸多因素，但所有这些因素本身一般不能直接引起信访，信访现象之所以发生，从管理的角度看，主要还是出在公共决策没有充分考虑到上述的诸多因素。因此只要我们牢牢抓住政府决策这一关键环节，就有可能大大减少信访发生的概率。如涉及企业改制的许多信访问题的发生，不少是源于改制规范性文件的失误，而规范性文件的失误，一个重要环节是改制文件的法律非诉分析这一决策环节没有到位。这在当前信访中占有相当一部份。当然在法律法规没有完善的情况下，探索过程中的失误甚至失败是难免的，我们不能够以现在的眼光来苛求前人。但在法律法规日益健全的今天，决策的科学化民主化的问题越来越突出，特别是当前以政府转型为重点的结构性改革，已经直接触及了某些政府部门的利益调整，以及中央与地方的利益关系，使改革更具复杂性和艰巨性。往往是不同的阶层不同的人们对同一事情会持不同的甚至完全相反的意见
和看法，这里的标准和依据只有而且只能是法律。如果我们继续延用原来的一种决策模式，仍然不建立具有超脱部门利益和相对独立机构来加强政府改革的协调和指导（尽管各地成立政策研究室、体改委、法制局等机构，但以目前人力资源紧缺的现实、转型时期法律的复杂性等情况看，这种分设的机构是很难完全真正发挥其职能作用的，在县市级更是如此），去强化决策的非诉法律可行性分析，那么由于决策失误而引起的社会矛盾还将不断发生，甚至比过去更为严重，这种原因引发的往往表现为集体访现象。
二是在微观操作面缺乏政府司法行政事务管理的协调。政府对公共事务的管理，在某种程度上是一种协作管理的过程。这就要求政府全面开放公共事务的治理边界，政府以对话、商谈、合作的方式，以真诚、正确、合理的态度建立与非政府组织和公民社会的合作伙伴关系。谁来监督和保证这些技术性非常强的公共行政事务规范操作？例如，国家把审判作为解决社会矛盾的最后平台，然而纠纷一方当事人往往要到各政府部门收集证据材料，在处理公众知情权和企业个人隐私权商业秘密的关系上，各部门以各自的理解为标准，有的甚至以同一岗位的不同公务员理解为标准，往往以涉及到商业秘密个人隐私等理由拒绝查询。更有一些机关档案管理混乱，难以查询，有的甚至将档案资料遗失，致使诉讼难以进行。经济学原理告诉我们，木桶容量的大小不是取决于组成木桶最高的那块木板，而是取决于最低的一块木板的高度。国家制度规定的最好，如果其中任何一个环节出现了问题，那么制度的规定就打了折扣，甚至根本无法执行。由于在微观操作面政府行政管理和协调的缺失，在立法、行政、司法内部及其相互之间，在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等政府公共职能行使上出现了不少法律和制度衔接的障碍和漏洞，由于这种原因引发的信访在当前信访中也占相当大的比例，其表现形式往往为个体访。
市场经济发展到今天，如果我们没有象标准技 《把信访工作纳入大司法的轨道》
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